II SA/Rz 1523/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ AWSA Maria Mikolik Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2022 r. sprawy ze skargi K. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] maja 2021 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej K. G. kwotę 497 zł /słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] (dalej: "Prezydent" lub "organ I instancji") z dnia [...] maja 2021 r. nr [...], wydaną w przedmiocie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej. Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: Decyzją z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] ustalił K.G. (dalej: "skarżącej") kwotę opłaty za pobyt jej ojca – W.K. w Domu Pomocy Społecznej w [.....]: – od [...] lutego do [...] marca 2020 r. - w wysokości 2 755,50 zł miesięcznie; – od [...] kwietnia 2020 r. do [...] lutego 2021 r. - w wysokości 2 692,50 zł miesięcznie; – od [...] marca 2021 r. - w wysokości 2 862,50 zł miesięcznie. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy ww. decyzję Prezydenta Miasta [...], podzielając w całości stanowisko organu I instancji. Organy wskazały, że miesięczny koszt utrzymania w Domu Pomocy Społecznej w [...] wynosi: – od 1 lutego 2020 r. – 3 410,00 zł miesięcznie (zarządzenie Starosty [....] z dnia 16 stycznia 2020 r. Nr [...]), – od 1 marca 2021 r. – 3 580,00 zł miesięcznie (zarządzenie Starost [....] z dnia 26 stycznia 2021 r. Nr [...]). W.K. (mieszkaniec) nie ponosi pełnej odpłatności za pobyt w DPS i dotychczas uiszczał odpłatność w wysokości: – 645,50 zł miesięcznie w okresie od 1 lutego 2020 r. do 31 marca 2020 r. (decyzja z dnia [...] lipca 2019 r.), – 715,50 zł miesięcznie w okresie od 1 kwietnia 2020 r. (decyzja z dnia [...] lipca 2020 r.). Wobec powyższego ustalono, że podmiotem zobowiązanym do ponoszenia opłaty za pobyt ww. osoby w DPS, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 2268 z późn. zm.) – dalej: "u.p.s.", jest córka W.K. – K.G. W piśmie z dnia [...] marca 2021 r. organ I instancji wystąpił z propozycją zawarcia umowy w trybie art. 103 ust. 2 u.p.s., jednakże skarżąca odmówiła jej zawarcia. Okoliczność ta – w związku ze świadomą odmową przeprowadzenia wywiadu środowiskowego – uprawniała zatem organy do ustalenia skarżącej opłaty za pobyt ojca w Domu Pomocy Społecznej w drodze decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 61 ust. 2e u.p.s. Skarżąca ostatni raz poddała się wywiadowi środowiskowemu w 2014 r. W 2015 r. organ zwrócił się o dostarczenie zaświadczeń o dochodach, a od 2016 r. do 2020 r. każdorazowo przeprowadzenie wywiadu było niemożliwe, na co wskazuje coroczna dokumentacja wraz z adnotacja służbową pracowników socjalnych prowadzących sprawę. Organy podały, że współpraca zobowiązanej ogranicza się do corocznego przesyłania zaświadczenia z pracy dotyczącego zarobków, często niedokumentującego w pełni także aspektu finansowego sprawy, co miało miejsce także w bieżącym roku. Odmowa przedstawienia danych koniecznych do wypełnienia formularza wywiadu środowiskowego (część II pkt II formularza dotyczących informacji o członkach rodziny i innych osobach wspólnie zamieszkujących, w tym wysokości ich dochodów, co w przypadku, gdy od sześciu lat skarżąca unika wywiadów, jest niemożliwe do ustalenia i pozostaje organowi nieznane) jest równoznaczna z niewyrażeniem zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, uniemożliwia organom zastosowanie regulacji uzależniających ustalenie wysokości opłaty od spełniania kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej bądź rodziny i nakazuje ustalić wysokość tej opłaty w sposób określony w wyżej cytowanym art. 61 ust. 2e u.p.s. W konsekwencji, skoro skarżąca uniemożliwiła przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania ani podczas rozmowy telefonicznej, ustalenie jej aktualnej sytuacji osobistej, dochodowej i majątkowej, a następnie dokonanie analizy i oceny tej sytuacji i sformułowanie na tej podstawie wniosków, stało się niemożliwe. Przepis art. 61 ust. 2e u.p.s. wyklucza zaś ustalanie jakichkolwiek dochodów rodziny przy wydawaniu decyzji ustalającej odpłatność za pobyt w domu pomocy społecznej. Wystarczające do zastosowania tej regulacji jest znalezienie się w kręgu osób w nim wskazanych oraz odmówienie zawarcia umowy i niewyrażenie zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, K.G. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem skarżącej, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem: 1. art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 z późn zm.) – dalej: "k.p.a." poprzez brak podjęcia kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, 2. art. 8 k.p.a. poprzez wydanie decyzji dowolnej z naruszeniem zasady zaufania uczestników postępowania do organu władzy publicznej, 3. art. 11 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia skarżącej przesłanek, jakimi organ kierował się przy załatwianiu sprawy, a w szczególności nie ustosunkowanie się do twierdzeń, które skarżąca uważała za istotne dla sposobu załatwiania sprawy i rozstrzygnięcia, 4. art. 103 ust 2 u.p.s., poprzez jego niewłaściwą wykładnię, która skutkowała przyjęciem, że istnieją przesłanki do zawarcia przedmiotowej umowy, w sytuacji gdy takie przesłanki nie wystąpiły z uwagi na niskie dochody skarżącej, 5. art. 61 ust 2 pkt 2 u.p.s., poprzez jego niewłaściwą wykładnię, skutkującą przyjęciem, że skarżąca nie poddała się wywiadowi alimentacyjnemu, w sytuacji gdy wywiad został zrealizowany skoro w aktach sprawy zalegają wszystkie dokumenty potwierdzające sytuację majątkową skarżącej, 6. art 64a u.p.s., w związku z art 144(1) ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 1359), poprzez wydanie decyzji pomimo, że ojciec skarżącej opuścił rodzinę gdy skarżąca miała 5 lat, nigdy się nią nie interesował, a co najważniejsze nigdy nie alimentował utrzymania skarżącej. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Skarga jest zasadna. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji były przepisy powołanej wyżej ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z art. 60 u.p.s. pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania, średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej: o zasięgu gminnym ustala wójt (burmistrz, prezydent miasta), o zasięgu powiatowym ustala starosta, o zasięgu regionalnym ustala marszałek województwa, a informacje o powyższym są ogłaszane w dziennikach urzędowych ww. podmiotów. Ogłoszenie stanowi podstawę do ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej od następnego miesiąca przypadającego po miesiącu, w którym zostało opublikowane. Wedle postanowień art. 61 ust. 1 pkt 1-3 ustawy obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności: 1. mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, 2. małżonek, zstępni przed wstępnymi, 3. gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej, przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. W myśl natomiast art. 61 ust. 2 u.p.s. opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą: 1. mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70% tego dochodu; 2. małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą na podstawie art. 103 ust. 2 u.p.s. a) w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium; b) w przypadku zaś osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym, że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie; c) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez wymienione wyżej osoby. Zgodnie z art. 103 ust.2 ustawy kierownik ośrodka pomocy społecznej albo dyrektor centrum usług społecznych, o którym mowa w ustawie z dnia 19 lipca 2019 r. o realizowaniu usług społecznych przez centrum usług społecznych, ustala w drodze umowy z małżonkiem, zstępnymi przed wstępnymi mieszkańca domu wysokość wnoszonej przez nich opłaty za pobyt tego mieszkańca w domu pomocy społecznej, biorąc pod uwagę wysokość dochodów i możliwości, przy czym opłata ta nie powinna być zwiększana w przypadku gdy jedna z osób jest zwalniana z odpłatności z mocy prawa lub z powodów, o których mowa w art. 64, art. 64a albo art. 64b. Stosownie natomiast do art. 61 ust.2e u.p.s. w przypadku odmowy przez osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust 2, oraz niewyrażenia zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej ustala, w drodze decyzji, organ gminy właściwej zgodnie z art. 59 ust. 1, w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i opłatami wnoszonymi przez inne osoby obowiązane, o których mowa w ust. 1 pkt 2 . Wysokość opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej, o której mowa w ust. 2e, ustala się proporcjonalnie do liczby osób obowiązanych do jej wnoszenia (art.61 ust.2f). SKO zaakceptowało stanowisko organu I instancji o zaistnieniu przesłanek z art. 61 ust. 2e u.p.s. i ustaliło opłatę dla skarżącej za pobyt ojca w DPS na podstawie tego przepisu. Sąd nie podziela tego stanowiska. Przesłanką zastosowania art. 61 ust. 2e u.p.s. jest zaistnienie łącznie dwóch zdarzeń: - odmowy zawarcia umowy na podstawie art. 103 ust. 2 u.p.s. oraz - niewyrażenie zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego. Odnośnie odmowy zawarcia ww umowy organy podały, że pismem z dnia [...] marca 2021r. organ wystąpił z propozycją zawarcia umowy w trybie art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej na kwotę 2.755,50 zł miesięcznie począwszy od 1 lutego do 31 marca 2020r., na kwotę 2.692,50 zł miesięcznie od 1 kwietnia 2020r. do 28 lutego 2021r., zaś od 1 marca 2021r. w wysokości 2.862,50 zł miesięcznie, które to kwoty wynikają z różnicy pomiędzy obowiązującymi w wymienionym czasie i aktualnie obowiązującym kosztem utrzymania w DPS w [....], a opłatą wnoszoną przez Pana W.K. W piśmie przewodnim, zawarto wskazania, co do możliwości poddania się wywiadowi, który zobrazuje możliwości rodzinne, dochodowe, majątkowe i osobiste Pani K.G. pod kątem partycypowania w kosztach pobytu ojca - Pana W.K. w DPS (pismo zostało odebrane [...].03.2021r.). Pismem z dnia [...] marca 2021r. Pani G. poinformowała, że "odmawiam więc podpisania umowy, gdyż jest to dokument post factum i nie sposób się na to godzić (...)". W dniu [...] kwietnia 2021r. Pracownik socjalny poinformował organ, że do chwili obecnej nie było ze strony Pani G. próby nawiązania kontaktu z pracownikiem socjalnym. Propozycja zawarcia umowy złożona skarżącej [...] marca 2021 r. przez MOPS dotyczyła obciążenia skarżącej kosztami utrzymania ojca, z data wsteczną (o rok) i w maksymalnej możliwej wysokości (koszt utrzymania ojca minus wnoszona przez niego samego opłata). Propozycja zawarcia umowy złożona skarżącej została skonstruowana więc wg założeń z art. 61 ust. 1e u.p.s. Tymczasem organ składając taką propozycję po raz pierwszy nie mógł tego uczynić, powinien złożyć propozycję zawarcia umowy stosownie do art. 61 ust. 2 pkt 2b u.p.s., tj. przy uwzględnieniu kryterium dochodowego. Organy wprowadziły skarżącą w błąd w piśmie przewodnim z dnia [...] marca 2021 r., powołując się na przepis art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. Skarżąca odmówiła podpisania proponowanej umowy twierdząc, że woli aby wydano w sprawie decyzję (k. 7), de facto kwestionując zaproponowane jej co do zasady kwoty. Odnośnie przyjętego przez organy stanowiska o odmowie przeprowadzenia przez skarżącą wywiadu środowiskowego Sąd uznał je za nieznajdujące uzasadnienia w stanie faktycznym sprawy. W żadnym z pism kierowanych do skarżącej, wymienionych szczegółowo na stronie 4 i 5 uzasadnienia decyzji SKO, nie wezwano skarżącej do MOPS na konkretny termin, celem przeprowadzenia wywiadu, odmówiła ona przeprowadzenia wywiadu w domu, co wobec stanu epidemii można uznać za usprawiedliwione. Wbrew tezom SKO z akt wynika, że skarżąca, zgodnie z udzieloną jej informacją kontaktowała się telefonicznie z MOPS po otrzymaniu pisma z [...] września 2020 r. Wynika to z treści wewnętrznej korespondencji organu na k. 18. W skardze skarżąca wyjaśniła, że urzędniczka, która odebrała telefon nie miała pojęcia o jej sprawie. Po otrzymaniu pisma z dnia [...] stycznia 2021 r. skarżąca udała się osobiście do MOPS. Wynika to z pisma skarżącej z dnia [...] stycznia 2021 r. Skarżąca opisała, "że petenci MOPS nie są wpuszczani do budynku, muszą "spowiadać się" ze swoich danych osobowych na ulicy do domofonu, podać swój adres i wrażliwe dane oraz w jakiej sprawie przyszedł" (k. 14 akt administracyjnych). Dla skarżącej taki sposób procedowania był nie do przyjęcia. Sąd zwraca uwagę, że SKO ani organ I instancji nie zaprzeczyli twierdzeniom skarżącej o takim sposobie procedowania MOPS-u, dlatego też Sąd uznał je za prawdziwe. Sąd zwraca także uwagę na fakt, że skarżąca w większości nie była bierna w toku postępowania. Podawała skład rodziny, zarobki, informację o 500 plus. Taki sposób ustalania sytuacji rodzinnej i majątkowej skarżącej, jak w kontrolowanej sprawie, był w stosunku do niej praktykowany przez MOPS od lat. Podawała ona informację o sytuacji majątkowej i stanie rodziny pisemnie, co organ uznawał za wystarczające. Bardzo istotną okolicznością, która nie pozwala na przyjęcie, że w okolicznościach sprawy nie można mówić o odmowie przeprowadzenia wywiadu jest przepis art. 15o ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych z przyczyn związanych z przeciwdziałaniem COVID-19 (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.). Przepis ten brzmi następująco: 1. Z przyczyn związanych z przeciwdziałaniem COVID-19, ilekroć zgodnie z ustawą z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej wymagane jest przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego lub jego aktualizacji, w szczególności z osobą lub rodziną, które zostały poddane kwarantannie w związku z podejrzeniem zakażenia lub choroby zakaźnej, ustalenie sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej zamiast przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego lub jego aktualizacji może nastąpić na podstawie: 1) rozmowy telefonicznej z pracownikiem socjalnym, a w przypadku osób niepełnosprawnych z powodu dysfunkcji narządu słuchu przy wykorzystaniu środków wspierających komunikowanie się, o których mowa w art. 3 pkt 5 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o języku migowym i innych środkach komunikowania się (Dz. U. z 2017 r. poz. 1824), oraz, 2) dokumentów lub oświadczenia, o których mowa w art. 107 ust. 5b ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, a także ich kopii, w tym elektronicznych, uzyskanych od osoby lub rodziny ubiegającej się o pomoc lub 3) informacji udostępnionych przez podmioty, o których mowa w art. 105 tej ustawy. 1a. W sytuacji, o której mowa w ust. 1, w przypadku osób korzystających ze stałych form pomocy, u których nie nastąpiła zmiana danych, aktualizacji rodzinnego wywiadu środowiskowego nie sporządza się, pomimo upływu ustawowego terminu. W takim przypadku aktualizację rodzinnego wywiadu środowiskowego sporządza się niezwłocznie po odwołaniu stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii. 2. Z przyczyn związanych z przeciwdziałaniem COVID-19 przyznawanie lub aktualizacja prawa do świadczeń opiekuńczych, o których mowa w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, oraz zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, w szczególności osobie, która została poddana kwarantannie w związku z podejrzeniem o zakażenie lub o chorobę zakaźną, nie wymaga przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego, a ustalenie sprawowania opieki może nastąpić w szczególności na podstawie: 1) rozmowy telefonicznej z pracownikiem socjalnym oraz 2) dokumentów lub oświadczeń, a także ich kopii, w tym elektronicznych, uzyskanych od osoby ubiegającej się o świadczenie lub je otrzymującej lub od członków jej rodziny. Zastosowanie tego przepisu jest możliwe nie tylko w sytuacji gdy rodzina jest na kwarantannie (w art. 15o ust. 1 użyto sformułowania w szczególności), ale w każdym przypadku gdy z przyczyn związanych z przeciwdziałaniem COVID-19 jest problem z przeprowadzeniem wywiadu wymaganego przez przepisy ustawy o pomocy społecznej. Cytowany wyżej przepis art. 15o ust. 1 w punktach 1 – 3 wskazuje na sposób uzyskania przez organ koniecznych informacji w trybie innym niż wywiad środowiskowy. Wskazuje na możliwość telefonicznego uzyskania tych danych, przedłożenia koniecznych dokumentów i oświadczeń, jak też uzyskania koniecznych informacji (z art. 105 u.p.s.) przez organ z urzędu. Organy uchyliły się od oceny uzyskanych od skarżącej informacji o jej sytuacji majątkowej i rodzinnej. Nie uzupełniły brakującego ewentualnie materiału dowodowego w trybie art. 15o ust. 1 ww ustawy. Przesądza to o naruszeniu art. 61 ust. 2e u.p.s. w stopniu, który przełożył się na wynik sprawy. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy przeprowadzą postępowanie mające na celu ustalenie sytuacji majątkowej i rodzinnej skarżącej. Zarówno organ, jak i skarżąca winni ze sobą w tym zakresie współpracować. Dalszy tok postępowania będzie determinowany wynikami tego postępowania. Organy ocenią także zgłoszone dopiero na etapie skargi zarzuty skarżącej dotyczące jej relacji z ojcem. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.