II SA/Rz 1525/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Stanisław Śliwa /spr./ Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Marcin Kamiński Protokolant sekretarz sądowy Filip Róg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności wypłaconych tytułem świadczeń z funduszu alimentacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza [....] z [...] czerwca 2016 r. nr [...]. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) po rozpoznaniu odwołania J. S. od decyzji Burmistrza Gminy i Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zadłużenia z tytułu wypłaconych wierzycielowi świadczeń z funduszu alimentacyjnego utrzymało ją w mocy, w podstawie prawnej powołując art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), zwanej następnie "K.p.a.". Wskazaną decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. Wójt Gminy i Miasta [...], na skutek wniosku J. S., odmówił umorzenia zadłużenia z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego w całości oraz odmówił umorzenia 50 % zadłużenia z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego i rozłożenia pozostałej jego części na równe kwartalne raty w wysokości 150 zł. Organ ustalił, że J. S. ma 53 lata, jest osobą rozwiedzioną. Prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z niepełnosprawną w stopniu znacznym matką, nad którą sprawuje stałą opiekę i z którego to tytułu pobiera zasiłek dla opiekuna w wysokości 520 zł. Matka wnioskodawcy uzyskuje natomiast emeryturę w kwocie 1847,74 zł. Wymienieni mieszkają w budynku wielorodzinnym w składającym się z dwóch pomieszczeń mieszkaniu. Wydatki na utrzymanie tego ostatniego wynoszą 176 zł miesięcznie. Strona działa w prowadzonym postępowaniu za pośrednictwem adwokata. Mając te dane na uwadze Wójt Gminy i Miasta [...] uznał, że sytuacja materialna – bytowa J. S. nie ma charakteru wyjątkowego, stałego i nie rokującego poprawy. Tym samym, nie znalazł podstaw do umorzenia zaległości alimentacyjnych. J. S. zakwestionował wskazaną decyzję, składając od niej odwołanie, w którym wniósł o uchylenie decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Odwołujący się zarzucił naruszenie przepisów postępowania przez brak przedstawienia argumentów uzasadniających zastosowanie określonych regulacji prawnych, niesprecyzowanie podstawy prawnej, pominięcie faktu, iż odmowa uwzględnienia wniosku godzi w jego słuszny interes, bowiem pozbawi go środków utrzymania, zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego w ramach zgłaszanych przez niego twierdzeń oraz nieuwzględnienie jego sytuacji majątkowej, zdrowotnej i rodzinnej istniejącej przed wydaniem decyzji. SKO nie podzieliło zawartych w powyższym odwołaniu zarzutów i utrzymało w mocy (decyzja z dnia[...] sierpnia 2016 r.) kwestionowaną nim decyzję. Odnosząc się do tych zarzutów wskazało, że organ I instancji w sposób szczegółowy opisał okoliczności faktyczne dotyczące sytuacji finansowej i rodzinnej odwołującego się. Kolegium zwróciło uwagę, że sytuacja finansowa dłużnika uległa zmianie poprzez umorzenie na wniosek wierzyciela prowadzonej egzekucji. Poza tym, strona w obronie swoich interesów nie korzystała z bezpłatnej pomocy prawnej. Zadłużenie występuje od września 2008 r. i systematycznie wzrastało. Strona dokonywała dobrowolnych wpłat na poczet zaległych należności, a następnie ich zaprzestała (ostatnia wpłata pochodzi z sierpnia 2015 r.) i nie wyjaśniła przyczyn powyższego. W ocenie SKO, decyzja Burmistrza odpowiada prawu. Trudno bowiem przyjąć, że osoba mieszkająca w mieszkaniu, w którym znajdują się dwa pomieszczenia, urządzone w podstawowe wyposażenie, posiadająca stałe źródło dochodów i opiekująca się niepełnosprawną matką znajduje się w trudnej i wyjątkowej sytuacji. Brak posiadania majątku nie jest okolicznością uzasadniającą umorzenie zaległości. Organ podkreślił, że obecnie występujące zadłużenie jest wynikiem nie wywiązywania się przez odwołującego się z obligatoryjnych obowiązków względem własnych dzieci. Przyczyną powyższego są problemy alkoholowe strony. Okoliczność wykonywania opieki nad niepełnosprawną matka nie może być, zdaniem organu, traktowana jako okoliczność wyjątkowa, bowiem stanowi powinność syna. Kolegium podkreśliło, że zabezpieczenie społeczne nie ma na celu przejmowania w całości kosztów utrzymania dzieci z barków rodziców tychże dzieci na barki podatników. J. S. powinien zatem liczyć się z koniecznością spłaty przedmiotowych należności, bowiem powstanie zadłużenia jest następstwem zaniechania, które polegało na niewywiązywaniu się z obowiązku alimentacyjnego wobec dzieci, ustanowionego wyrokiem sądowym. Decyzję SKO z dnia [...] sierpnia 2016 r. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie J. S., wnosząc o jej zmianę poprzez umorzenie jego należności z tytułu świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego, ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Kwestionowanej decyzji zarzucił: 1) błąd w ustaleniach faktycznych polegający na błędnej ocenie jakoby jego sytuacja dochodowa i rodzinna nie uzasadniała umorzenia zadłużenia, nie dokonaniu analizy tej sytuacji pod kątem tego, czy będzie w stanie w przyszłości spłacać dług alimentacyjny, wadliwym przyjęciu, że nie przedstawił dowodów wskazujących na wyjątkowość swojej sytuacji oraz niczym nieuzasadnionym przyjęciu, że nie wywiązywał się z obowiązku alimentacyjnego z powodu choroby alkoholowej, czego nie potwierdza żaden dowód, 2) obrazę przepisów postępowania tj. art. 7 w zw. z art. 8-9, art. 80, art. 81 i art. 107 K.p.a. przez pominięcie okoliczności wskazujących, że odmowa uwzględnienia jego wniosku godzi w jego słuszny interes, pozbawiając go źródła utrzymania. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, odwołując się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodność określonego rozstrzygnięcia z prawem stanowi kryterium jego kontroli dokonywanej przez sąd. Stanowi o tym art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.). Jednakże tylko niektóre uchybienia przepisom prawa stanowią podstawę eliminacji przedmiotu skargi z obrotu prawnego. W przypadku decyzji administracyjnej, jej uchylenie obowiązkowe jest w razie stwierdzenia naruszenia prawa materialnego o wpływie na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), zwanej w dalszej części "P.p.s.a.". Z kolei zaistnienie przyczyn nieważności określonych w art. 156 § 1 K.p.a. bądź w innych przepisach obliguje do stwierdzenia nieważności decyzji – art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Mając na uwadze powyższe granice kontroli Sąd uznał, że złożona skarga jest uzasadniona i uchylił tak decyzję SKO z dnia [...] sierpnia 2016 r., jak i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy i Miasta [...]z dnia [...] czerwca 2016 r. jako naruszające przepisy postępowania o możliwym istotnym wpływie na wynik sprawy. Skarżonym rozstrzygnięciem Kolegium utrzymało w mocy decyzję, którą organ I instancji odmówił J. S. umorzenia zadłużenia z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego w całości oraz odmówił umorzenia 50 % zadłużenia z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego i rozłożenia pozostałej jego części na równe kwartalne raty w wysokości po 150 zł. W świetle art. 133 § 1 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2015 r. poz. 2082 ), świadczenia alimentacyjne rodziców względem dziecka są obligatoryjne. Jeśli jednak dłużnik alimentacyjny nie reguluje swoich zobowiązań, a osoba uprawniona uzyska stosowny tytuł wykonawczy w tym zakresie, zaś egzekucja względem dłużnika okaże się bezskuteczna, uprawniony może otrzymać świadczenia z funduszu alimentacyjnego (art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów – Dz. U. z 2016 r., poz. 169, zwanej dalej "u.p.o.a."). Dłużnik alimentacyjny jest następnie obowiązany do zwrotu organowi właściwemu wierzyciela należności w wysokości świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego osobie uprawnionej, łącznie z odsetkami ustawowymi za opóźnienie (art. 27 ust. 1 u.p.o.a.). Ustawodawca dopuścił jednocześnie możliwość zaniechania obciążania dłużnika obowiązkiem zwrotu tego rodzaju świadczeń w przypadku określonym w art. 30 ust. 2 u.p.o.a., który był podstawą materialnoprawną wydanych w sprawie niniejszej decyzji. Przepis ten stanowi mianowicie, że organ właściwy wierzyciela może na wniosek dłużnika alimentacyjnego umorzyć jego należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, uwzględniając sytuację dochodową i rodzinną. Celem tej ostatniej regulacji jest pomoc dłużnikom, którzy są w bardzo trudnej sytuacji życiowej. Jest to zarazem, jak z podanych wyżej przepisów wynika, instytucja o charakterze wyjątkowym, której zastosowanie wymaga zaistnienia pewnych szczególnych okoliczności po stronie dłużnika alimentacyjnego. Użycie przez ustawodawcę w powołanym art. 30 ust. 2 u.p.o.a. sformułowania "może" oznacza, że wybór sposobu rozpoznania wniosku strony należy do prowadzącego postępowanie organu, który rozstrzyga w sprawie w ramach tzw. uznania administracyjnego. Posiadając możliwość wyboru organ nie może jednak popaść w dowolność, co skutkuje koniecznością poprzedzenia decyzji kończącej postępowanie w sprawie dokładnym wyjaśnieniem okoliczności sprawy tj. z uwzględnieniem przewidzianych w regulacji materialnej (tj. art. 30 ust. 2 u.p.o.a.) przesłanek oraz przy poszanowaniu zasad procedury administracyjnej. Zadaniem organu jest więc dogłębne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy (art. 7, art. 77 § 1 K.p.a.) i wyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi kierowano się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia (art. 11 K.p.a.). Kontrola sądowa decyzji uznaniowej nie jest dokonywana z punktu widzenia słuszności konkretnego wyboru, jakiego dokonał organ, a sprowadza się do zbadania, czy w toku postępowania został zebrany wystarczający materiał dowodowy, czy wyjaśniono w sposób dostateczny wszystkie istotne w sprawie okoliczności oraz czy dokonana przez organ ocena zgodna jest z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. Przyznanie ulgi w spłacie zobowiązań alimentacyjnych przewidzianej w art. 30 ust. 2 u.p.o.a. może nastąpić, co już wyżej podkreślono, w okolicznościach wyjątkowych, kiedy sytuacja rodzinna i dochodowa dłużnika nie pozwala mu na wywiązywanie się z obowiązku alimentacyjnego. Brak realizacji tego obowiązku winien być przy tym skutkiem okoliczności niezależnych od dłużnika. Wskazana w powołanym przepisie sytuacja rodzinna wymaga ustalenia ilości osób wchodzących w skład wspólnego z dłużnikiem gospodarstwa domowego. Natomiast sytuacja dochodowa wiąże się z koniecznością uzyskania wiedzy, z jednej strony odnośnie do wysokości wszystkich dochodów dłużnika oraz jego domowników, z drugiej zaś wielkości spoczywających na rodzinie wydatków związanych z zaspokojeniem podstawowych jej potrzeb. W ocenie Sądu, wydane w niniejszej sprawie decyzje nie spełniają wskazanych wyżej wymogów uznaniowych rozstrzygnięć, a przesądzają o tym pewne braki w zgromadzonym materiale dowodowym. Mianowicie, jak już zaznaczono, podjęcie decyzji w przedmiocie umorzenia należności alimentacyjnych, odroczenia terminu ich płatności czy też rozłożenia na raty musi być poprzedzone dokładnym wyjaśnieniem rzeczywistej sytuacji strony w aspekcie ilości osób tworzących z nią wspólne gospodarstwo domowe oraz dochodów i koniecznych wydatków wymienionych. Uzasadnienie takiej decyzji winno zaś wskazywać, że organ poza zakresem swoich rozważań nie pozostawił jakiejś ważnej w sprawie okoliczności. Tymczasem tego rodzaju pominięcie nastąpiło w sprawie J. S. Mianowicie, jak wynikało ze złożonego przez wymienionego wniosku, nie podejmuje on pracy zarobkowej, bowiem sprawuje całodobową opiekę nad ciężko chorą matką, zaś nikt inny z rodziny takiej pieczy nie jest w stanie sprawować. Fakt choroby matki organ I instancji potwierdził w trakcie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego ustalając, że legitymuje się ona orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i jest osobą leżącą. W aktach sprawy znajduje się także podpisane przez J. S. oświadczenie wskazujące, że opiekuje się chorą matką, przewija ją, masuje, karmi i podaje lekarstwa. Równocześnie Burmistrz Gminy i Miasta [...] w zakresie ponoszonych przez rodzinę wydatków ustalił tylko te związane z utrzymaniem zajmowanego przez nią mieszkania. Poza zakresem zainteresowania organu pozostała więc kwestia wielkości wydatków dotyczących kosztów łączących się z koniecznością sprawowania przez wnioskodawcę pieczy nad obłożnie chorą matką, a takowe z pewnością występują. Potwierdza to już bowiem treść powołanego wyżej oświadczenia strony, w którym wskazała ona m. in., że podaje matce lekarstwa. Słuszne jest więc stanowisko skargi, o ile podnosi niedostateczną analizę sytuacji dochodowej i rodzinnej dłużnika i wskazuje, że wydatki związane z chorobą matki w "w dużym stopniu obciążają budżet domowy". Ponadto, należy podnieść, że – co już wyżej wskazywano – wybór sposobu rozstrzygnięcia wniosku strony złożonego na podstawie art. 30 ust. 2 u.p.o.a. spoczywa na prowadzącym sprawę organie. Oznacza to, że to, w jakiej części uzna umorzenie zaległości alimentacyjnych strony za zasadne zależy od poczynionych przez niego ustaleń w zakresie sytuacji rodzinnej i dochodowej dłużnika. To samo dotyczy sytuacji, gdy wniosek odnosi się do odroczenia terminu płatności czy rozłożenia zaległości na raty. Wówczas organ także może wybrać inne rozwiązanie niż to zaproponowane przez stronę w jej wniosku tzn. zastosować inny termin odroczenia płatności czy też rozłożyć należność na innej wysokości raty. Mając to na uwadze, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, Burmistrz Gminy i Miasta [...] uzupełni zebrane dowody o te wskazujące na wysokość wydatków obciążających J. S. w związku ze sprawowaną przez niego opieką nad matką. Następnie zaś w wyniku poczynienia dodatkowych ustaleń w podanym wyżej zakresie rozważy po raz kolejny, czy sytuacja, w której znalazł się dłużnik alimentacyjny pozwala mu choćby na częściowe wywiązanie się z ciążącego na nim obowiązku, co mogłoby uzasadniać rozłożenie całości bądź tylko pewnej części zadłużenia na racjonalne raty tj. takie, których spłata w przyszłości będzie realna, czy też sytuacja rodzinno-dochodowa dłużnika nie pozwala mu na jakikolwiek zwrot wypłaconych osobie uprawnionej świadczeń. W celu dokonania powyższych ustaleń i rozważań Sąd uchylił obydwie zapadłe w sprawie decyzje, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.