II SA/Rz 153/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Joanna Zdrzałka /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 29 kwietnia 2020 r. sprawy ze skargi W. K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] stycznia 2020 r. nr: [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia I. uchyla zaskarżone postanowienie i postanowienie Prezydenta Miasta z dnia [...] maja 2018 r. nr [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz skarżącego W. K. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 24 maja 2018 r. WK zwrócił się do Prezydenta Miasta [...] o wydanie zaświadczenia stwierdzającego, że działka nr 1894/3 w [...], przed podziałem figurowała w ewidencji gruntów i budynków jako własność Gminy Miasto [...], w zarządzie Miejskiego Zarządu Dróg w [...], a w 2018 r. uległa podziałowi m.in. na działkę nr 1894/9, oznaczoną jako "dr", stanowiącą własność AK (3/4 części) i WK (1/4 części). Wnioskodawca podniósł, ze żądane zaświadczenie jest niezbędne do przedłożenia w zainicjowanej jego powództwem i prowadzonej przed Sądem Okręgowym w [...] sprawie cywilnej o ochronę posiadania. Postanowieniem z dnia [...] maja 2018 r. nr [...], Prezydent Miasta [...], działając na podstawie art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 256) – dalej: "k.p.a.", odmówił wydania wnioskowanego zaświadczenia. Organ I instancji podał, że organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów, bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Uznał jednocześnie, że wydanie zaświadczenia, które jest jedynie odczytaniem mapy ewidencyjnej, mapy z podziału nieruchomości lub danych z rejestru gruntów jest bezpodstawnym przetwarzaniem danych wynikających z dokumentów posiadanych przez organ. Ponadto treść zaświadczenia wynika bezpośrednio z postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] oraz z mapy podziału działek nr 1793, 1894/3, 2692 obr. [...], wpisanej do ewidencji materiałów państwowych zasobu geodezyjnego pod nr [...] w dniu 18 lipca 2016 r. WK wniósł zażalenie na to postanowienie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], zgodnie z pouczeniem w nim zawartym. Zakwestionował stanowisko Prezydenta Miasta [...] argumentując, że organ I instancji jest w posiadaniu dokumentów i baz informatycznych umożliwiających wydanie spornego zaświadczenia, a zatem jego wniosek winien zostać uwzględniony. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. Prawomocnym wyrokiem z dnia 5 czerwca 2019 r. II SA/Rz 320/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] stwierdził nieważność ww. postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Sąd wskazał, że w sprawach dotyczących odmowy wydania zaświadczenia kompetencje organu odwoławczego określa się przy pomocy przepisów k.p.a. oraz przepisów prawa materialnego, tj. w rozpoznawanym przypadku ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 276 z późn. zm.) – dalej: "P.g.k.". Zgodnie z przepisami tej ustawy, służbę geodezyjną i kartograficzną stanowią m.in. wójt (burmistrz, prezydent miasta), natomiast organem wyższego stopnia w stosunku do organów administracji geodezyjnej i kartograficznej w rozumieniu k.p.a. jest wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego kartograficznego – art 7b ust. 2 pkt 2 P.g.k. Sąd zauważył, że właściwość instancyjna wojewódzkiego inspektora nadzoru geodezyjnego i kartograficznego została wprost uregulowana w tej ustawie, wobec czego zażalenie na postanowienie Prezydenta Miasta [...] o odmowie wydania zaświadczenia powinno zostać rozpoznane przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozpoznając zażalenie działało poza granicami uprawnienia, przez co dopuściło się rażącego naruszenia prawa, skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego postanowienia. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2018 r. nr [...]. W ocenie organu zamknięty katalog form udostępniania danych z ewidencji gruntów i budynków uniemożliwia wydawanie zaświadczeń w kwestii danych aktualnych objętych wypisem z ewidencji gruntów i budynków. W takim wypadku należy stosować przepisy szczególne P.g.k., które w art. 24 ust. 3 normują katalog form, w jakich udostępniane są informacje zawarte w operacie ewidencyjnym. Podstawowa forma, w jakiej udostępniane są informacje (wypis z operatu ewidencyjnego) zawiera wyłącznie dane aktualnie ujawnione w ewidencji, natomiast udostępnienie danych archiwalnych może nastąpić wyłącznie w formie zaświadczenia, stosownie do art. 217 k.p.a. Wprawdzie wniosek skarżącego z dnia 24 maja 2018 r. w części dotyczy stanu archiwalnego danych ewidencyjnych, jednakże zaświadczenie mogłoby zostać wydane tylko wówczas, gdy możliwe byłoby pozytywne uwzględnienie żądania co do całej jego treści. Nie można bowiem wydać zaświadczenia uwzględniającego tylko część żądania wnioskodawcy, domagającego się wydania zaświadczenia o treści ściśle określonej we wniosku. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, WK wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem skarżącego, zakres żądanego zaświadczenia wypełnia hipotezę przepisu art. 218 § 1 k.p.a. – wniosek dotyczy potwierdzenia faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Wszystkie dane, które miałyby się znaleźć w zaświadczeniu o żądanej przez skarżącego treści nie znajdują się bezpośrednio ani w pełnym wypisie z rejestru gruntów, ani w uproszczonym wypisie z rejestru gruntów. Znajdują się natomiast w zasobie geodezyjnym i kartograficznym Prezydenta Miasta [...] oraz dokumentacji tworzącej ewidencję gruntów i budynków. Stad też wydanie spornego zaświadczenia było możliwe do zrealizowania pod względem formalnym i merytorycznym. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) – zwanej dalej w skrócie: P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując takiej kontroli Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Na wstępie należy wskazać, że wniosek skarżącego o wydanie zaświadczenia podlegał rozpatrzeniu zgodnie z regulacjami zawartymi dziale VII k.p.a. Zaświadczenie jest dokumentem urzędowym i stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Zgodnie z art. 217 § 2 k.p.a., wydaje się je na żądanie osoby jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (pkt 1) lub osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (pkt 2). Celem powyższej regulacji jest uniemożliwienie żądania od strony przedstawienia zaświadczenia dla potwierdzenia faktów lub stanu prawnego, które mogą i powinny być stwierdzone w inny sposób (zob. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Piotr Przybysz, LexisNexis, Warszawa 2013 r.). W myśl art. 218 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Danymi znajdującymi się w posiadaniu organu administracji są informacje zgromadzone przez ten organ przed wystąpieniem danej osoby o wystawienie zaświadczenia. Żądanie wydania zaświadczenia nie może prowadzić do konieczności zebrania przez organ administracji nowych informacji lub formułowania przez organ ocen w oparciu o orzeczenia sądowe i dokumenty innych organów. Organ może wprawdzie może przed wydaniem zaświadczenia przeprowadzić postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.), jednakże spełnia ono rolę pomocniczą przy ustalaniu treści zaświadczenia i ogranicza się do takiego postępowania, które pozwoli na urzędowe stwierdzenie znanych faktów lub stanu prawnego. W szczególności przepis art. 218 § 2 k.p.a. nie określa charakteru prawnego tego postępowania oraz stanowiska w nim osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Konieczne postępowanie wyjaśniające spełnia jedynie pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia i ogranicza się tylko do takiego postępowania, które pozwoli na urzędowe stwierdzenie znanych faktów lub stanu prawnego. Może ono zatem odnosić się do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji i rejestrów oraz innych danych czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca, a także stwierdzenie, jakiego rodzaju ewidencja i rejestry mogą zawierać żądane dane, i ustalenia ewentualnych ich dysponentów. Zdaniem Sądu, w realiach opisywanej sprawy organy obydwu instancji błędnie przyjęły, że zakres żądania skarżącego uniemożliwia uwzględnienie wniosku i wydanie zaświadczenia o oczekiwanej przez skarżącego treści. Stosownie do art. 20 ust. 1 pkt 1 P.g.k., ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. W ewidencji wykazuje się także właścicieli gruntów (art. 20 ust. 2 pkt 1 P.g.k.). Zgodnie z § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 393), ewidencja obejmuje m.in. dane liczbowe i opisowe dotyczące gruntów i budynków oraz lokali. Ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne reguluje własny tryb udostępniania informacji zawartych w zasobie geodezyjnym i kartograficznym. Stanowią o tym przepisy art. 24 ust. 3-5 P.g.k. Zgodnie z art. 24 ust. 3 starosta udostępnia informacje zawarte w operacie ewidencyjnym w formie: 1) wypisów z rejestrów, kartotek i wykazów tego operatu; 2) wyrysów z mapy ewidencyjnej; 3) kopii dokumentów uzasadniających wpisy do bazy danych operatu ewidencyjnego; 4) plików komputerowych sformatowanych zgodnie z obowiązującym standardem wymiany danych ewidencyjnych; 5) usług, o których mowa w art. 9 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej. Jak wskazuje wyraźnie Naczelny Sąd Administracyjny, z danych zebranych w ewidencji gruntów istnieje możliwość wydawania zarówno wypisów i wyrysów jak i zaświadczeń w rozumieniu art. 217 § 1 k.p.a. O ile zaświadczenie dotyczy konkretnych danych figurujących w rejestrze gruntów, to wypis i wyrys z tego rejestru stanowi dokument charakteryzujący działkę niemalże kompleksowo, obejmując numer księgi wieczystej, jej obszar, granicę, numer ewidencyjny, położenie, rodzaj użytków, klasę gruntów i właściciela (postanowienie NSA z dnia 21.07. 2009 r., I OSK 848/09, wyrok NSA z dnia 11.01.2017 r., I OSK 569/15). W aktualnym orzecznictwie podkreśla się, że przewidziana w art. 24 ust. 3 ustawy P.g.k. forma udostępniania informacji z operatu ewidencyjnego - wypisu bądź wyrysu - przewidziana jest wyłącznie dla tych danych, które aktualnie są zawarte w operacie ewidencyjnym (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 27.11.2018 r., III SA/Kr 986/18). Jeśli natomiast chodzi o dane poprzednio figurujące w ewidencji, dopuszcza się wydawanie zaświadczeń potwierdzających "historyczny stan" w określonej we wniosku dacie, wskazując że jest to jedyne uzasadnione odstępstwo od przyjętej generalnej zasady wydawania zaświadczeń według aktualnego stanu ujawnionego w rejestrach publicznych. Organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków nie może bowiem w takiej sytuacji odmówić wydania danych w formie zaświadczenia, w którym jedynie potwierdza stan prawny i faktyczny (cyt. wyrok NSA z dnia 11.01.2017 r., I OSK 569/15). Taka właśnie sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie, gdzie skarżący, wykazując swój interes prawny, domagał się potwierdzenia zapisów dotyczących działki nr 1894/3 obr. [...], jakie widniały w ewidencji gruntów przed 2018 r. w zakresie prawa jej własności i sprawowanego zarządu oraz informacji o dokonanym podziale tej działki ze wskazaniem numerów nowo wydzielonych działek i ich właścicieli. Nie może budzić wątpliwości, że tego rodzaju informacje znajdują się w zasobie ewidencyjnym i kartograficznym, a dysponentem tych danych jest organ prowadzący ewidencję – Prezydent Miasta [...]. Słusznie zatem wskazał skarżący, że zakres wnioskowanego zaświadczenia wypełnia hipotezę przepisu art. 218 § 1 k.p.a. – wniosek dotyczy potwierdzenia faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Odmowa wydania zaświadczenia mogłaby mieć miejsce tylko w sytuacji wykazania przez organ, że żądanych informacji brak w posiadanym zasobie. Odmowa wydania zaświadczenia o żądanej przez skarżącego treści narusza zatem przepisy art. 218 § 1 k.p.a. w zw. z art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. w sposób istotny, mogący mieć wpływ na wynik sprawy. Obliguje to Sąd do uchylenia zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2018 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 P.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. i art. 210 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a.