II SA/Rz 320/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ WSA Piotr Godlewski Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi W. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia I. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego W. K. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego ( dalej: "SKO", "Kolegium") z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta ( dalej: "organ I instancji" lub "Prezydent") z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w sprawie odmowy wydania W. K. ( dalej: "skarżącemu") zaświadczenia o treści: "działka nr 1894/3 (dr) obręb [...] przed podziałem figurowała w ewidencji gruntów i budynków na własność Gminy Miasta, w zarządzie Miejskiego Zarządu Dróg , a w wyniku podziału wprowadzonego do bazy informatycznej ewidencji w 2018 r. podzieliła się między innymi na działkę nr 1894/9 (dr), na którą figurują w ewidencji gruntów jako właściciele A. K.(2/4 części) i W.K.(1/4 części)". W podstawie prawnej postanowienia organ powołał art. 24 ust 3 ustawy z dnia 13 października 2017 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2019 r. poz. 725 zpóźn.zm.; dalej: "P.g.ik.") w związku z art. 218 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm.; dalej: "K.p.a."). Odmawiając wydania wnioskowanego zaświadczenia Prezydent powołał się na art 218 § 1 K.p.a. i wskazał, że organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów, bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Uznał jednocześnie, że wydanie zaświadczenia, które jest jedynie odczytaniem mapy ewidencyjnej, mapy z podziału nieruchomości lub danych z rejestru gruntów jest bezpodstawnym przetwarzaniem danych wynikających z dokumentów posiadanych przez organ. Ponadto treść zaświadczenia wynika bezpośrednio z postanowienia Sądu Rejonowego [...] Wydział Cywilny sygn. akt [...] z dnia 4 sierpnia 2017 r. oraz z mapy podziału działek nr 1793, 1894/3, 2692 obr. [...] wpisany do ewidencji materiałów państwowych zasobu geodezyjnego pod nr [....] w dniu 18 lipca 2016 r. Zdaniem organu skoro zaświadczenie ma jedynie potwierdzić istnienie określonego stanu na podstawie posiadanych danych i jego wydanie polega na przeniesieniu do zaświadczenia danych figurujących w rejestrze prowadzonym przez organ, nie zachodzą podstawy do jego wydania. Stanowisko to potwierdziło Kolegium podkreślając, że dane, których domaga się strona, znajdują się w uproszczonym wypisie z rejestru gruntów. W skardze do Sądu skarżący domaga się uchylenia zarówno postanowienia Kolegium, jak i organu I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu podnosi, że żądane przez niego dane są potrzebne do toczącego się postępowania przed sądem powszechnym, a ponadto, że dane o żądanej przez niego treści nie znajdują się bezpośrednio ani w pełnym wypisie z rejestru gruntów, ani w uproszczonym wypisie z rejestru gruntów, będących częścią ewidencji gruntów i budynków obręb [...] , prowadzonej przez organ I instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związany granicami skargi-art. 134 § 1 P.p.s.a. Uwzględniając skargę na decyzję Sąd, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, stwierdzi nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art 156 K.p.a. lub w innych przepisach – art 145 §1 P.p.s.a. Dokonując kontroli w wyżej zakreślonych granicach Sąd stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia jako wydanego z naruszeniem przepisów o właściwości – art 156 § 1 pkt 1 K.p.a. Przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie dotyczące wydania zaświadczenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Postanowienie w I instancji wydał Prezydent Miasta natomiast zażalenie na to postanowienie zostało wniesione i rozpoznane, zgodnie z pouczeniem, przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Zgodnie z art 19 K.p.a. organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Na podstawie art 20 K.p.a. właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania. W piśmiennictwie podkreśla się, że określenie właściwości instancyjnej organu odwoławczego powinno rozpoczynać się od umiejscowienia kompetencji do wydania decyzji administracyjnej w pierwszej instancji, ponieważ kompetencja organu drugiej instancji jest pochodną tamtej. Przywołując w tym zakresie stanowisko J. Zimmermanna, wskazać należy, że kompetencja organu pierwszej instancji powinna być ustalana na podstawie normy prawa administracyjnego materialnego, wyznaczającej zakres danej sprawy administracyjnej. Kompetencja organu drugiej instancji "(...) da się określić za pomocą norm prawa administracyjnego procesowego, które wprowadzając zwyczajny środek prawny i posługując się zwrotem: «organ wyższego stopnia» lub podobnym, wskazują kierunek poszukiwania tej kompetencji. (...) W systemie merytorycznego toku instancji tak wyznaczona kompetencja nie przestaje jednak być kompetencją do załatwienia sprawy administracyjnej, a oparta na niej kategoria właściwości - właściwością należącą do prawa materialnego. Zawsze wyznaczenie organu drugiej instancji zależy od tego, jak została zlokalizowana kompetencja instancji pierwszej. Reguły te, związane z właściwością instancyjną, powinny w jednakowym stopniu dotyczyć kompetencji organu II instancji uruchamianej przez wniesienie odwołania i przez wniesienie zażalenia" (J. Zimmermann: glosa do wyroku NSA z dnia 6 lutego 2001 r. sygn. akt III SA 1247/00, OSP 2001, nr 10, poz. 525). Przepisy działu VII K.p.a. dotyczące wydawania zaświadczeń bezpośrednio odnoszą się wyłącznie do określenia trybu wszczęcia postępowania, terminu wydania zaświadczenia, dopuszczenia możliwości przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a także ustalenia formy odmowy wydania zaświadczenia oraz środka zaskarżenia. Brak zamieszczenia w dziale VII szczegółowej regulacji dotyczącej zasad i trybu rozpatrywania zażaleń na postanowienia odmawiające wydania zaświadczenia nie oznacza, że powyższa materia procesowa została wyłączona spod ustawowego unormowania przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Zarówno we wcześniejszym orzecznictwie sądowym odnoszącym się do problematyki zaświadczeń (por. postanowienie NSA z dnia 27 września 1996 r. sygn. akt I SA 1321/96; postanowienie SN z dnia 26 marca 1997 r. sygn. akt III RN 9/97, OSNP 1997, nr 20, poz. 395), jak i w aktualnych wypowiedziach Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 11 marca 2008 r. sygn. akt II OSK 1816/07, ONSAiWSA 2009, nr 1, poz. 5), jednolicie jest przyjmowane, że w zakresie nieuregulowanym w dziale VII do postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia mają odpowiednie zastosowanie przepisy art. 124 i 125 K.p.a., natomiast do zażalenia na to postanowienie - przepisy art. 141 i nast. K.p.a. W piśmiennictwie kwestia związana z odpowiedniością stosowania przepisów ogólnego postępowania administracyjnego do postanowienia odmawiającego wydania zaświadczenia wzbudza wprawdzie pewne wątpliwości, ale do zagadnień spornych nie należy obowiązek traktowania zażalenia, o którym mowa w art. 219 K.p.a., jako środka odwoławczego w rozumieniu art. 141-144 K.p.a. (por. E. Klat-Górska, L. Klat-Wertelecka: glosa do postanowienia NSA z dnia 4 kwietnia 2008 r. sygn. akt II OSK 465/08, OSP 2009, nr 1, poz. 2). Podkreśla się w piśmiennictwie, że kodeksowa regulacja postępowania w sprawie wydawania zaświadczeń jest niezwykle lakoniczna, niemniej jednak z wykładni systemowej i celowościowej wynika, iż w odniesieniu do zażalenia na postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia lub zaświadczenia żądanej treści powinny być stosowane przepisy rozdziału 11 działu II K.p.a. (por. W. Chróścielewski: glosa do wyroku NSA OZ w Gdańsku z dnia 19 kwietnia 2000 r. sygn. akt II SA/Gd 433/98, OSP 2001, nr 6, poz. 284). ( fragmenty uzasadnienia uchwały NSA z 27 lipca 2009 r., sygn. akt I OPS 2/109). Na zasadzie odesłania do przepisów ogólnych, w stosunku do zażalenia na postanowienie odmawiające wydania zaświadczenia obowiązuje, stosownie do art. 141 § 2 K.p.a., zasada, iż zażalenie wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie. Na mocy art. 144 K.p.a. odpowiednie zastosowanie w postępowaniu zażaleniowym znajdzie również przepis art. 127 § 2 K.p.a., wskazujący, że organem właściwym do rozpoznania odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Wyżej wymieniona reguła oznacza, że przez bezpośrednie zastosowanie art. 17 K.p.a. organem właściwym do rozpoznania zażalenia na postanowienie jest organ wyższego stopnia względem organu, który to postanowienie wydał, chyba że ustawa szczególna uregulowała tę kwestię odmiennie. Z powyższego zatem wynika, że w sprawach dotyczących odmowy wydania zaświadczenia kompetencje organu II instancji określa się przy pomocy przepisów K.p.a., ale również przepisów prawa materialnego w niniejszej sprawie przepisów Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Zgodnie z przepisami tej ustawy służbę geodezyjną i kartograficzną stanowią m.in. wójt ( burmistrz, prezydent miasta) - art 6a ust.5 ustawy P.g.i k. Z kolei organem wyższego stopnia w stosunku do organów administracji geodezyjnej i kartograficznej w rozumieniu K.p.a. jest wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego kartograficznego – art 7b ust. 2 pkt 2 P.g.i k. Zatem właściwość instancyjna wojewódzkiego inspektora nadzoru geodezyjnego i kartograficznego została wprost uregulowana w tej ustawie. Wobec powyższego zażalenie na postanowienie Prezydenta Miasta o odmowie wydania zaświadczenia powinno zostać rozpoznane przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając zażalenie działało poza granicami uprawnienia, przez co dopuściło się rażącego naruszenia prawa co skutkować musiało stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Z uwagi na kwalifikowaną wadę procesową Sąd nie mógł odnieść się do podniesionych w skardze zarzutów. Po zwrocie akt zadaniem organu będzie przekazanie zażalenia właściwemu organowi zgodnie z art 65 K.p.a. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art 200 i 205 § 1 P.p.s.a.