II SA/Rz 1531/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Piotr Godlewski AWSA Maria Mikolik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 24 maja 2023 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia 12 października 2022 r. nr SKO.4111.1049.2137.2022 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z 12 października 2022 r. nr SKO.411.1049.2137.2022, wydana w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: Wnioskiem z 17 sierpnia 2022 r. AS (dalej: "Skarżący") zwrócił się do Wójta Gminy [...] (dalej: "Wójt" lub "organ I instancji") o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad jego niepełnosprawną w stopniu znacznym matką – SS. Decyzją z [...] września 2022 r. nr [...] Wójt Gminy [...] odmówił przyznania Skarżącemu prawa do wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Organ I instancji podał, że SS legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z [...] lipca 2022 r. nr [...] o znacznym stopniu niepełnosprawności. Niemniej ze wskazanego orzeczenia wynika, że nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność u matki Skarżącego, natomiast ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 70 roku życia. Wobec powyższego, skoro niepełnosprawność nie powstała przed ukończeniem przez nią 18 roku życia, bądź 25 roku życia w przypadku uczęszczania do szkoły lub szkoły wyżej, to w realiach opisywanej sprawy zachodzi negatywna przesłanka do przyznania wnioskowanego świadczenia, o której mowa w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 390) – dalej: "u.ś.r.". Skarżący wniósł odwołanie od tej decyzji argumentując, że wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. K 38/13 przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. został uznany za niekonstytucyjny, w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na datę powstania niepełnosprawności. Decyzją z 12 października 2022 r. nr SKO.4111.1049.2137.2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krośnie utrzymało w mocy opisaną wyżej decyzję Wójta Gminy [...]. Kolegium wskazało, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego odnosi bezpośredni skutek, to zmodyfikowany przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. w dopełnieniu art. 17 ust. 1 tej ustawy może być stosowany. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że przesłanką negatywną do przyznania świadczenia jest data powstania niepełnosprawności u matki Skarżącego. W realiach opisywanej sprawy nie została jednak spełniona przesłanka rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. Ustalono bowiem, ze matka Skarżącego na co dzień potrafi samodzielnie zaspokoić swoje podstawowe potrzeby, a dopiero w chwili nasilenia choroby niezbędna jest pomoc innej osoby. Czynności wykonywane przez Skarżącego, który mieszka z matką i sprawuje nad nią opiekę, nie uniemożliwiają jednak podjęcia zatrudnienia. Tym samym decyzję organu I instancji – pomimo błędnego uzasadnienia – uznać należało za odpowiadającą prawu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, AS wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący podniósł, że okresowa nasilenie chorób matki wyklucza możliwość podjęcia zatrudnienia, wobec czego organ odwoławczy w sposób nieuprawniony przyjął, że w sprawie nie zachodzi przesłanka rezygnacji z zatrudnienia. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm.) – dalej: "P.p.s.a.". Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Zgodnie z art. 151 P.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, niemniej z przyczyn, które Sąd był zobligowany wziąć pod uwagę z urzędu. Sąd stwierdza, że wydanie decyzji odmownej w związku z datą ustalenia stopnia niepełnosprawności u matki Skarżącego, stanowiło naruszenie art. 17 ust. 1b u.ś.r., co zostało prawidłowo wykazane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krośnie. Należy mieć bowiem na uwadze, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Wyrok ten jest wyrokiem zakresowym, nie wywołuje więc skutku określonego w art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, tj. utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego aktu normatywnego. Powoduje jednak konieczność takiej wykładni przepisów, aby jej wynik nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału. Stosując wskazany wyżej sposób wykładni w odniesieniu do art. 17 ust. 1b u.ś.r. należy stwierdzić, że w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później, niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia, przepis art. 17 ust. 1b jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania. Natomiast w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Nieprawidłowo natomiast uznało Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że stan zdrowia skarżącej, w tym jej relatywna samodzielność oraz epizodyczne nasilenie objawów choroby, może stanowić samodzielną przesłankę do odmowy przyznania Skarżącemu wnioskowanego świadczenia. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje wskazanym w tej regulacji osobom, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Wymaga podkreślenia, że opieka w rozumieniu wskazanej regulacji poza tym, że wyklucza możliwość wykonywania pracy zarobkowej, powinna być sprawowana codziennie. Opiekun musi pozostawać do dyspozycji podopiecznego – udzielając pomocy oraz wykazując ciągłą gotowość niesienia pomocy. Przy tym sprawowanie stałej opieki nie musi oznaczać, że podopieczny nie może podejmować adekwatnych dla swego stanu zdrowia aktywności, a opiekun musi wykonywać swoje obowiązki bez przerwy, 24 godziny na dobę oraz, że powinien zamieszkiwać ze swoim podopiecznym (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z 27 sierpnia 2019 r. II SA/Rz 590/19, wyrok WSA we Wrocławiu z 6 listopada 2019 r., IV SA/Wr 287/19, wyrok WSA w Gliwicach z 25 listopada 2019 r. II SA/Gl 970/19; dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). W realiach niniejszej sprawy, Skarżący – jako zstępny niepełnosprawnej – jest podmiotem uprawnionym do skutecznego ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Z kwestionariusza rodzinnego wywiadu środowiskowego znajdującego się w nadesłanych akt administracyjnych wynika, że SS mieszka ze Skarżącym, wymaga pomocy niemal we wszystkich czynnościach i jest samodzielna jedynie w zakresie zaspokojenia podstawowych potrzeb. Pracownik socjalny ustalił ponadto, że Skarżący opiekuje się matką, wykonuje wszystkie cięższe prace w domu, robi zakupy, realizuje recepty i jeździ z matką do lekarza. W okresie nasilenia choroby pomaga niepełnosprawnej również w czynnościach, w które matka wykonuje na co dzień samodzielnie. W konkluzji wywiadu stwierdzono, że opieka sprawowana przez Skarżącego jest niezbędna. Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji uznał zaś, że czynności wykonywane przez Skarżącego, który mieszka z matką i sprawuje nad nią opiekę, nie uniemożliwiają podjęcia zatrudnienia. Oznacza to, że uzależnił przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od spełnienia przesłanki, która nie wynika z ustawy. Katalog negatywnych przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego zawiera natomiast art 17 ust. 5 u.ś.r. Ani w tej regulacji, ani w innych przepisach u.ś.r., nie uzależniono rozpatrzenia wniosku pochodzącego od zstępnego osoby niepełnosprawnej od ustalenia czy osoba wymagająca opieki jest samodzielna, a jeżeli tak, to czy zakres samodzielności umożliwia podjęcie zatrudnienia przez opiekuna. Skoro w orzeczeniu Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z [...] lipca 2022 r. nr [...] stwierdzono, że SS wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, to rola organu administracyjnego w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ogranicza się do ustalenia, czy Skarżący sprawuje opiekę nad niepełnosprawną matką. Organy nie są natomiast władne do podważania treści orzeczeń o niepełnosprawności, w tym ustalonych wymagań dla osoby niepełnosprawnej, ponieważ nie są do tego uprawnione przepisami ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 100 z późn. zm.). Nie jest również wiadome, na podstawie jakich materiałów dowodowych Kolegium wyprowadziło wniosek o niespełnieniu przez Skarżącego przesłanki rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia, skoro kwestionariusz wywiadu środowiskowego potwierdza fakt sprawowania opieki, a organ odwoławczy w ww. zakresie nie dokonywał żadnych ustaleń. W zaskarżonej decyzji nie ma również jakichkolwiek rozważań odnośnie tego, w jaki sposób Skarżący może świadczyć pracę w okresach remisji choroby jego matki, a także czy w ogóle obiektywnie istnieje możliwość jego zatrudnienia, bowiem nie ustalono jak często i jak długo trwają okresy zaostrzenia choroby niepełnosprawnej. Mając na uwadze powyższe oraz związanie organów treścią orzeczenia o niepełnosprawności i stwierdzoną koniecznością zapewnienia opieki nad niepełnosprawną SS, Sąd stwierdza, że w opisywanej sprawie brak jest jakichkolwiek podstaw do samodzielnej weryfikacji przez organy stopnia niepełnosprawności oraz zasadności wskazań wynikających z tego orzeczenia. Skarżący spełnia zatem warunek rezygnacji lub podejmowania zatrudnienia w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.s.r. w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Istnieje tym samym możliwość merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym. Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdza, że zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm.) – dalej: "K.p.a." w zw. z art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez błędne przyjęcie, że wobec samodzielnego wykonywania podstawowych czynności przez niepełnosprawną, zakres czynności opiekuńczych sprawowanych przez Skarżącego nie wyklucz możliwości podjęcia zatrudnienia. Naruszenie to niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy, bowiem odmowę przyznania Skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego oparto na błędnej wykładni wskazanej wyżej regulacji u.ś.r. To zaś obligowało do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z uzasadnienia wyroku.