II SA/Rz 590/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Ewa Partyka /spr./ Sędziowie WSA Paweł Zaborniak WSA Marcin Kamiński Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi H. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...]. Przedmiotem skargi H.M. (zwanej dalej "skarżącą") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej jako "SKO" lub "Kolegium") z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] uchylająca decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] i odmawiająca skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, którą wydano w następującym stanie sprawy; Wnioskiem z dnia 13 grudnia 2018 r. skarżąca zwróciła się do Wójta Gminy [...] o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką M.S., legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Po rozpoznaniu złożonego wniosku, Wójt Gminy [...], decyzją z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 – dalej: k.p.a.), art. 17, art. 17b, art. 24, art. 32 ust. 1d ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2220 – dalej w skrócie "u.ś.r."), Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 lipca 2018 r, w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny i specjalny zasiłek opiekuńczy, wysokości świadczeń rodzinnych oraz wysokości zasiłku dla opiekuna (Dz.U z 2018 r. poz. 1497) oraz Rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1466), odmówił skarżącej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką M.S. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ wskazał, że przesłanka sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną została spełniona, co potwierdza przeprowadzony wywiad środowiskowy. Podkreślił jednak, że w treści orzeczenia o niepełnosprawności M.S. z dnia 13 grudnia 2018 r. znak: [...], Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] orzekł, że daty powstania niepełnosprawności nie da się ustalić, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 29 listopada 2018 r. Tym samym, zdaniem organu I instancji, nie został spełniony warunek określony w treści art. 17 ust. 1b u.ś.r., w związku z czym nie było podstaw prawnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu nie podejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką legitymującą się znacznym stopniem niepełnosprawności w rozumieniu art. 3 pkt 21 u.ś.r. Z powyższą decyzją nie zgodziła się skarżąca podnosząc, że jest ona dla niej krzywdząca. W odwołaniu wskazała, że stale opiekuje się niepełnosprawną mamą, która ze względu na pogorszenie się stanu zdrowia oraz liczne schorzenia nie może samodzielnie egzystować. Skarżąca podkreśliła, że zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego przepis, na który powołał się organ w zaskarżonej decyzji jest niezgodny z Konstytucją RP, ponieważ różnicuje osoby niepełnosprawne. Decyzją z dnia [...] marca 2019 r. nr [...], Kolegium, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 17 u.ś.r., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i jednocześnie odmówiło skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką. Zdaniem SKO, organ I instancji w sposób nieprawidłowy dokonał ustalenia czy zachodzą okoliczności spełnienia przesłanki z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., czyli czy skarżąca sprawuje opiekę nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką w sposób stały, zapewniający osobie niedołężnej możliwe najpełniejsze zaspokajanie codziennych potrzeb. W ocenie organu, sprawowanie opieki nawet codziennie, ale tylko przez część doby, a zatem sporadycznie, nie może zostać uznane za wypełnienie przesłanki, o której mowa w powyższym przepisie. Ponadto o braku spełnienia przesłanki świadczy również okoliczność, że odległość pomiędzy miejscem zamieszkania skarżącej i osoby, nad którą opieka jest sprawowana, nie pozwala na właściwe jej wykonywanie. Organ zaznaczył, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad matką, która wynika z prawnego i moralnego obowiązku córki względem matki, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia jakiejkolwiek pracy z powodu konieczności osobistego sprawowania tej opieki. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podkreślił również kluczowe dla sprawy znaczenie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. o sygn. akt K 38/13, w którym stwierdzono, że przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Kolegium szczegółowo opisało skutki prawne powołanego wyroku Trybunału oraz przywołało szerokie w tym zakresie orzecznictwo sądów administracyjnych. Powyższe przesądziło o konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego rozstrzygnięcia organu I instancji, które oparto na podstawie niekonstytucyjnego przepisu. Jednak według Kolegium pomimo spełnienia przesłanki wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r., nie została spełniona przesłanka wynikająca z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., co przesądziło o odmowie przyznania wnioskowanego świadczenia. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, H.M. nie zgodziła się z dokonaną przez organ odwoławczy oceną. Wskazała, że osobami zobowiązanymi do opieki nad matką jest ona oraz dwie siostry, z których jedna przebywa za granicą, druga natomiast pracuje zawodowo w systemie zmianowym. Podała, że w roku ubiegłym mama przeszła udar mózgu oraz amputację nogi. Od kilku miesięcy nie chodzi o własnych siłach, nie widzi, wymaga całodobowej opieki. Skarżąca wyjaśniła, że chorą mamą całodobowo opiekuje się ona sama, wykonując wszystkie czynności oraz świadcząc wszelką pomoc, aby mogła funkcjonować w codziennym życiu. Zapewnia matce opiekę lekarską, realizuje recepty oraz rehabilitację w warunkach domowych. Podała również, że zamieszkuje wraz z matką. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 – określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, albo zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Po zbadaniu sprawy w powyższych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż z nieco innych powodów niż w niej podniesione. Przedmiotem skargi jest decyzja SKO, którą uchylono decyzję I instancji z uwagi na jej oparcie na niezgodnym z Konstytucją RP przepisie, ale jednocześnie odmówiono skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką. Materialnoprawną podstawę, w oparciu o którą orzekały organy, stanowią przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Na wstępie należy podkreślić, iż Kolegium zasadnie zakwestionowało podstawę odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wskazaną przez organ I instancji. Nie może bowiem takiej podstawy stanowić przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r., którego niezgodność z konstytucyjną zasadą równości została stwierdzona zakresowym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13. Kwestia ta, jako utrwalona w orzecznictwie, nie wymaga szerszego uzasadnienia a stanowisko SKO jej dotyczące skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni akceptuje i podziela. Nie jest kwestionowane, że matka skarżącej legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a sama skarżąca jest osobą, na której ciąży obowiązek alimentacyjny i może ubiegać się o świadczenie. Z zaskarżonej decyzji nie wynika też, aby co do zasady był kwestionowany sam fakt sprawowania przez stronę opieki nad matką. Jednakże, według Kolegium, organ I instancji "w nieprawidłowy sposób dokonał ustalenia (...) czy skarżąca sprawuje opiekę nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką w sposób stały zapewniający osobie niedołężnej możliwie najpełniejsze zaspokajanie codziennych potrzeb". Rozważając zaś spełnienie przez ubiegającą się o świadczenie przesłanki sprawowania stałej lub długotrwałej opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką, SKO w uzasadnieniu decyzji przytoczyło orzeczenia sądów administracyjnych wskazujące, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad matką, która wynika z prawnego i moralnego obowiązku córki, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia jakiejkolwiek pracy z powodu konieczności sprawowania tej opieki. Nie może być ono traktowane jako zastępcze źródło dochodu, w sytuacji braku propozycji odpowiedniej pracy. Opieka nie może być również fikcyjna i stanowić rozwiązania problemu ze znalezieniem zatrudnienia zgodnego z oczekiwaniami osoby zarejestrowanej jako poszukująca pracy. Nie może to być także opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeśli codziennie, to tylko przez część doby. Kolegium stwierdziło, że odnosząc powyższe do rozpatrywanej sprawy, sprawowanie opieki nawet codziennie, ale tylko przez część doby, nie można uznać za wypełnienie przesłanki z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Według organu, o braku spełnienia przesłanki świadczy również okoliczność, że odległość między miejscem zamieszkania skarżącej i osoby, nad którą sprawowana jest opieka, nie pozwala na właściwe jej wykonywanie. Jak wskazał organ sprawowanie opieki kilka godzin dziennie nie jest bowiem opieką sprawowaną w sposób stały i zapewniający osobie niedołężnej możliwe najpełniejsze zaspokajanie codziennych potrzeb i nie spełnia ustawowej przesłanki. Sąd w sposób zamierzony przytoczył obszerne fragmenty uzasadnienia zaskarżonej decyzji II instancji, gdyż próżno w niej szukać konkretnych ustaleń dotyczących okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Nie przedstawiono też oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. Powyższe niewątpliwie narusza art. 107 § 3 K.p.a., zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (...). Brak w/w elementów powoduje, że decyzja wymyka się spod kontroli. Jednocześnie stwierdzić należy, że z przedstawionych Sądowi akt sprawy w tym z wywiadu środowiskowego sporządzonego w miejscu zamieszkania osoby wymagającej opieki wynika, iż matka skarżącej nie jest w stanie funkcjonować samodzielnie, zaś skarżąca sprawuje opiekę w sposób prawidłowy, zabezpiecza wszelkie jej potrzeby egzystencjalno – bytowe. Z przeprowadzonych w toku postępowania wywiadów nie wynika, aby osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym była zaniedbana, by jakieś okoliczności świadczyły o tym, że opieka nad nią jest niewystarczająca, że nie jest wykonywana właściwie. Ze zgromadzonych w sprawie dowodów wynika też, że z matką skarżącej nie ma logicznego kontaktu, jej stan jest ciężki, a w opiece nad nią pomaga siostra skarżącej, która z uwagi na wykonywanie pracy zawodowej w systemie zmianowym nie może sprawować jej stale. Z akt wynika także, że skarżąca ma dwoje nieletnich dzieci i z tego powodu nie zamieszkuje z matką. Skoro z akt sprawy wynika, że matka skarżącej jest osobą, która nie może samodzielnie egzystować, jej stan jest ciężki, ma amputowaną nogę, a według pracownika socjalnego przeprowadzającego wywiad środowiskowy opieka jest sprawowana właściwie, to rzeczą organu było ustalenie, czy skarżąca sprawuje tę opiekę w sposób, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., czy też nie. W decyzji Kolegium takich ustaleń w ogóle nie ma, a konkluzja pozostaje w sprzeczności z treścią zebranego materiału dowodowego. Dodatkowo stanowisko zajęte przez organ jest po prostu nieżyciowe. Trudno bowiem wymagać od matki nieletnich dzieci, aby – w sytuacji gdy może liczyć na choćby doraźną pomoc swojej siostry w opiece nad matką – z tej pomocy nie korzystała i nie realizowała innych swych obowiązków, np. rodzicielskich, godząc je z opieką sprawowaną nad niedołężną matką. Z żadnego też przepisu u.ś.r. nie wynika, aby warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego było wspólne zamieszkiwanie z osobą, nad którą sprawowana jest opieka. Tworzenie więc dodatkowych warunków, których nie przewiduje ustawa należy uznać za bezpodstawne. Ustawodawca przewidział możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego określonym osobom, w tym także takim, które mają obowiązek alimentacyjny względem osoby niepełnosprawnej w stopniu znacznym, które nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej właśnie z tego powodu, że nie da się to pogodzić ze sprawowaniem opieki. Oczywiste jest, że na osobach sprawujących opiekę mogą spoczywać także inne obowiązki rodzinne, które można wykonywać m.in. z uwagi na doraźną pomoc innych osób. Sąd nie podziela poglądu, że opieka, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. musi być nieprzerwana i całodobowa. Wszystko zależy od konkretnych czynności, co do których zabrakło jakichkolwiek ustaleń, mimo że w aktach sprawy zgromadzono określony materiał dowodowy. Nie wszystko jednak zostało wyjaśnione w dostatecznym stopniu. Chodzi właśnie o organizację opieki nad matką skarżącej, zakres pomocy świadczonej przez jej siostrę, podział ról itp. Także organ I instancji, mimo że ustalił, że skarżąca sprawuje opiekę, o której mowa w przepisie art. 17 ust. 1 u.ś.r. nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką, to nie dość szczegółowo powyższe okoliczności wyjaśnił. Naruszono więc prawo procesowe, a to art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., co oczywiście mogło mieć w tych okolicznościach istotny wpływ na wynik sprawy, a to obligowało Sąd do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji organów obydwu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. Jak podkreślił tut. Sąd w wyroku z dnia 7 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 1082/18 (www.cboisa.nsa.gov.pl), konieczność stałej lub długotrwałej opieki nad osobą niepełnosprawną wynika z orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Dla rozstrzygnięcia sprawy konieczne jest natomiast ustalenie czy rodzaj bądź/i ilość czynności z zakresu sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wykonywanych przez osobę ubiegającą się o świadczenie uniemożliwia tej osobie podjęcie i wykonywanie pracy zarobkowej. W ponownym postępowaniu organy powinny wyjaśnić i ustalić jaki jest zakres i charakter opieki sprawowanej przez skarżącą i czy wobec tego opieka ta powoduje, że skarżąca nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej zaś dokonane ustalenia wraz z oceną dowodów przedstawić w decyzji spełniającej wymogi art. 107 § 3 K.p.a., tak aby możliwa była ewentualna kontrola.