II SA/Rz 1531/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur-Selwa Sędziowie WSA Karina Gniewek - Berezowska WSA Piotr Godlewski /spr./ Protokolant Starszy sekretarz sądowy Joanna Kulasa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2025 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Tarnobrzegu na uchwałę Rady Gminy Padew Narodowa z dnia 28 czerwca 2023 r. nr XXXIV/297/23 w przedmiocie trybu i sposobu powoływania oraz odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego – skargę oddala – Przedmiotem skargi Prokuratora Rejonowego w Tarnobrzegu jest - podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r., poz. 40 ze zm., dalej: u.s.g.) w zw. z art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy domowej Dz. U. z 2021 r., poz. 1249 ze zm., dalej: u.p.p.d.) - uchwała Rady Gminy Padew Narodowa z 28 czerwca 2023 r. nr XXXIV/297/23 w sprawie trybu i sposobu powoływania oraz odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego. W skardze Prokurator zarzucił zaskarżonej uchwale istotną sprzeczność: 1) z art. 94 Konstytucji RP oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 u.s.g. w zw. z art. 9a ust. 15 i art. 9a ust. 2 u.p.p.d. poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i wskazanie w § 3 ust. 2 zaskarżonej uchwały, że Wójt Gminy w Padwi Narodowej zwraca się do podmiotów których przedstawiciele wchodzą lub mogą wchodzić w skład zespołu zgodnie z art. 9a ust. 3-5 u.p.p.d., o pisemne wskazanie swojego przedstawiciela; 2) z art. 94 Konstytucji RP oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 u.s.g. w zw. z art. 9a ust. 15 u.p.p.d. polegające na zamieszczeniu w skarżonym akcie prawa miejscowego (§ 3 ust. 3 pkt 1-4) przepisu określającego przesłanki odwołania członka Zespołu Interdyscyplinarnego, w przypadku, gdy określenie tych przesłanek nie mieści się w kategorii określenia warunków funkcjonowania zespołu, ani też nie należy do trybu i sposobu odwoływania członka Zespołu, a co za tym idzie przekracza zakres delegacji ustawowej. Mając na uwadze sformułowane zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie § 3 ust. 2 oraz § 3 ust. 3 pkt 1-4. W uzasadnieniu Prokurator wskazał, że z mocy art. 9a ust. 15 w zw. z ust. 3-5 u.p.p.d., zadaniem rady gminy jest określenie w drodze uchwały trybu i sposobu powoływania oraz odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu mogą wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie ustanawiać akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Potwierdza tę zasadę obowiązujący w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały art. 40 ust. 1 u.s.g., wprost stanowiący, że gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy wyłącznie na podstawie upoważnień ustawowych. Art. 9a ust. 3 i 4 u.p.p.d. wskazuje podmioty, których przedstawiciele obligatoryjnie są w składzie zespołu interdyscyplinarnego, zaś ust. 5 określa, jakie podmioty mogą wchodzić w skład zespołu. W skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele jednostek pomocy społecznej, gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych, Policji, oświaty, ochrony zdrowia, organizacji pozarządowych, kuratorzy sądowi. W skład zespołu interdyscyplinarnego mogą wchodzić także prokuratorzy oraz przedstawiciele podmiotów innych niż określone w ust. 3, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie. Ustawa określa wprost skład zespołu interdyscyplinarnego. Żaden przepis tej ustawy nie upoważnia rady do ustalania innego składu zespołu interdyscyplinarnego. Zawarta w art. 9a ust. 15 u.p.p.d. delegacja ustawowa upoważnia radę do podjęcia uchwały i uregulowania w niej trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, ale nie daje kompetencji organowi lokalnemu do kształtowania katalogu podmiotów, które tworzą zespół interdyscyplinarny. Żaden przepis ustawy nie daje radzie uprawnienia do tego, aby stanowić zasadę, że podmiot którego członkowie zgodnie z ustawą wchodzą w skład zespołu, wytypuje, wskaże imiennie czy oddeleguje przedstawicieli spośród których wójt będzie wybierał skład zespołu. Wyłącznie upoważnionymi do kształtowania składu zespołu jest wójt lub odpowiednio burmistrz czy prezydent miasta, który powołuje członków zespołu spośród podmiotów wskazanych ustawą i określa skład osobowy zespołu zgodnie z art. 9a ust. 2 u.p.p.d. Ustawa nie daje upoważnienia innym organom, w tym podmiotowi którego przedstawiciel wchodzi w skład zespołu lub innym członkom zespołu do decydowania o składzie zespołu (por. wyroki WSA w Łodzi z 14 stycznia 2020 r. III SA/Łd 890/19 i z 11 marca 2020 r. III SA/Łd 42/20). W pojęciu "trybu i sposobu powoływania" o którym mowa w art. 9a ust. 15 u.p.p.d. nie mieści się uprawnienie dla rady gminy do ustanowienia zasady, aby to podmioty których członkowie wchodzą w skład zespołu same wskazywały imiennie swoich przedstawicieli w zespole. Taka regulacja oznaczałaby, że to te podmioty a nie wójt kształtowałyby skład zespołu. Również zamieszczenie w zaskarżonym akcie prawa miejscowego (§ 3 ust. 3 pkt 1- 4) przepisu określającego przesłanki odwołania członka Zespołu Interdyscyplinarnego nie mieści się w kategorii określenia warunków funkcjonowania zespołu, ani też nie należy do trybu i sposobu odwoływania członka Zespołu, a co za tym idzie, przekracza zakres delegacji ustawowej (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 7 marca 2024 r. II SA/Go 709/23). W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Padew Narodowa poinformował, że Przewodniczący RG w Padwi Narodowej przychylił się do wskazanych w skardze uchybień, argumentów i zapisów, zobowiązując się do wprowadzenia stosownych zmian w uchwale. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego; takim aktem jest objęta wniesioną w niniejszej sprawie skargą uchwała RG Padew Narodowa z 28 czerwca 2023 r. nr XXXIV/297/23 w sprawie trybu i sposobu powoływania oraz odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego. W myśl art. 147 § 1 P.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W następstwie rozpoznania skargi Sąd nie podzielił stanowiska Prokuratora co do zasadności sformułowanych w niej zarzutów. I. Zgodnie z § 3 ust. 2 zaskarżonej uchwały, "Wójt Gminy w Padwi Narodowej zwraca się do podmiotów, o których mowa w ust. 1 o pisemne wskazanie swojego przedstawiciela". Odnośnie zarzutu istotnej niezgodności tego zapisu z art. 94 Konstytucji RP oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 u.s.g. w zw. z art. 9a ust. 2 i 15 u.p.p.d. Sąd stoi na stanowisku, że wprowadzenie wymogu imiennego wskazania – na wniosek Wójta - osób mających reprezentować dany podmiot w Zespole, nie narusza obowiązujących przepisów prawa. Wprowadzenie tego zapisu nie wpływa w żaden sposób na krąg podmiotów uprawnionych do oddelegowania członka do zespołu, jak również nie wprowadza jakichkolwiek obostrzeń lub uwarunkowań co do tego, kto może reprezentować dany podmiot w Zespole. Nie wprowadza również żadnych ograniczeń proceduralnych, ani też nie ustanawia procedury powołania członka Zespołu w sposób sprzeczny z obowiązującymi przepisami u.p.p.d., w szczególności z art. 9a ust. 15 u.p.p.d., zgodnie z którym "rada gminy określi, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania oraz odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego". Wskazanie przez dany podmiot swojego przedstawiciela w celu reprezentowania w Zespole należy uznać za rozwiązanie czysto proceduralne, mające ułatwić jego wybór poprzez zidentyfikowanie takiej osoby i sprawne przeprowadzenie procedury powołania członków Zespołu, celem zapewnienia jego funkcjonowania w składzie przewidzianym przez u.p.p.d. Wskazanie tych osób przez władze instytucji, które mają być reprezentowane w Zespole jest zatem oczywiste i jest to właśnie element owego uchwalanego "trybu", czyli kolejnych etapów procedury, która prowadzi w efekcie do wyłonienia poszczególnych członków, a zatem zespołu jako całości (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 19 marca 2025 r. II SA/Rz 1533/24). Dodatkowo należy podkreślić, że z kompleksowo postrzeganych uregulowań zaskarżonej uchwały trudno także wywieść, aby wynikające z jej § 3 ust. 2 wskazanie przez dany podmiot konkretnej osoby na swojego przedstawiciela w Zespole było dla Wójta w jakikolwiek sposób wiążące. Jest to w istocie wskazanie kandydata na swojego przedstawiciela, o którego powołaniu bądź niepowołaniu do składu Zespołu decyduje ostatecznie Wójt, gdyż ze samego wskazania nie wynikają dla konkretnej osoby żadne uprawnienia do członkostwa w Zespole. W świetle powyższego nie sposób uznać, że imienne wskazanie – na wniosek Wójta - osób mających (potencjalnie) reprezentować w Zespole podmioty określone w art. 9a ust. 3 pkt 1–6 oraz ust. 4 u.p.p.d. naruszało jego ustawowe kompetencje do powołania Zespołu ("zespół interdyscyplinarny powołuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta" – art. 9a ust. 2 u.p.p.d.), a tym samym stanowiło wyjście poza upoważnienie ustawowe do ustalenia przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego trybu i sposobu powoływania oraz odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego (art. 9a ust. 15 u.p.p.d.). II. Sąd za niezasadny uznał również zarzut naruszenia art. 94 Konstytucji RP oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 u.s.g. w zw. z art. 9a ust. 15 u.p.p.d., polegające na zamieszczeniu w § 3 ust. 3 pkt 1-4 zaskarżonej uchwały przepisów określających sytuacje powodujące odwołanie przez Wójta członka Zespołu; stanowią one, że "Wójt Gminy w Padwi Narodowej odwołuje członka Zespołu: 1) z własnej inicjatywy w przypadku zaprzestania wykonywania funkcji, działalności lub pracy w podmiocie, z którym związane jest członkostwo w Zespole, 2) na pisemny wniosek podmiotu, którego jest on przedstawicielem, 3) na pisemny wniosek Przewodniczącego Zespołu, 4) w przypadku rezygnacji pisemnej złożonej przez członka Zespołu". Zgodzić należy się ze skarżącym Prokuratorem o tyle, że rada gminy w ramach upoważnienia przewidzianego w art. 9a ust. 15 u.p.p.d. nie jest upoważniona do ustalania przesłanek uzasadniających odwoływanie członków zespołu interdyscyplinarnego. Skoro ustawa nie określa wymogów jakim powinien odpowiadać członek zespołu interdyscyplinarnego, to nie jest to zakres materii uchwałodawczej do swobodnego uregulowania przez radę gminy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 listopada 2021 r. III OSK 4190/21). W ocenie Sądu, wykładnia językowa uregulowań zawartych w § 3 ust. 3 uchwały prowadzi do zrekonstruowania normy odpowiadającej treści upoważnienia ustawowego z art. 9a ust. 15 u.p.p.d., które zawierają jedynie normy o charakterze proceduralnym, wskazujące podmiot uprawniony do odwołania, okoliczności skutkujące odwołaniem oraz podmioty którym przysługuje inicjatywa do wystąpienia o odwołanie członka zespołu. Inicjatywa ta pokrywa się z ustawową kompetencją Burmistrza do powołania członka zespołu (art. 9a ust. 2 u.p.p.d.), a kwestionowane zapisy nie wyrażają żadnych podstaw materialnoprawnych, czyli okoliczności (przesłanek) w jakich miałoby dochodzić do odwołania członka zespołu interdyscyplinarnego, w tym odnoszących się do braku spełniania ewentualnych wymogów pozwalających na zasiadanie w Zespole. W treści tych zapisów nie zawarto również żadnych przesłanek niedookreślonych czy ocennych, które dawałyby możliwość odwołania członka zespołu na zasadzie uznania administracyjnego (np. na "uzasadniony" czy "umotywowany" wniosek). W tej sytuacji nie można mówić o jakiejkolwiek formie przekroczenia w § 3 ust. 3 zaskarżonej uchwały upoważnienia ustawowego z art. 9a ust. 15 u.p.p.d. Z powyższych przyczyn Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.