II SA/Rz 1535/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski Sędziowie NSA Stanisław Śliwa /spr./ WSA Paweł Zaborniak Protokolant sekretarz sądowy Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2015 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia, że nieruchomość stanowi mienie gromadzkie I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] na rzecz skarżącej Gminy [...] kwotę 457 zł /słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] września 2014 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] (SKO, Kolegium) uchyliło w całości decyzję Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia, że nieruchomość stanowi mienie gromadzkie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, podając w podstawie prawnej art. 17 pkt 1, art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (DZ. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), zwanej następnie "K.p.a." oraz art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. Nr 28, poz. 169 ze zm), określanej dalej także jako "u.z.w.g." Wymienioną decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. Starosta [...] działając na wniosek Wójta Gminy [...], stwierdził, że nieruchomość oznaczona w ewidencji gruntów jako działka nr ewid. 531/2 o pow. 0,5444 ha w O. gmina [...] stanowi mienie gromadzkie. Poprzednia jego decyzja z dnia [...] czerwca 2013 r. Nr [...] o uznaniu wymienionej nieruchomości za mienie gromadzkie (gminne) została uchylona przez organ odwoławczy decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. Nr [...] z uwagi na naruszenie tak przepisów prawa materialnego, jak i postępowania. SKO nakazało w pierwszej kolejności ustalenie, czy grunt, którego dotyczy sprawa to wspólnota gruntowa czy mienie gromadzkie, prawidłowe ustalenia stron postępowania i umożliwienie im przed wydaniem decyzji wypowiedzenie się co do zebranych materiałów i dowodów oraz rozpoznanie złożonego przez jedną ze stron wniosku o zawieszenie postępowania. W uzasadnieniu nowowydanego rozstrzygnięcia tj. z dnia [...] sierpnia 2014 r. Starosta wskazał, że o zaliczeniu nieruchomości do wspólnoty gruntowej lub mienia gromadzkiego decydowało to, na jakie cele dana nieruchomość użytkowana była w dacie wejścia w życie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych tj. w dniu 5 lipca 1963 r. Przyjmując jako dowód zeznania świadków – starszych mieszkańców wsi O. organ ustalił, że w wymienionym dniu przedmiotowa działka była użytkowana przez mieszkańców wsi O. jako pastwisko dla bydła i boisko sportowe do gry w piłkę. Nieruchomość ta nie była wówczas zabudowana; była ogólnodostępna dla wszystkich mieszkańców wsi i zarządzana przez sołtysa wsi O. Z protokołu stwierdzenia stanu władania gruntami nr 449, sporządzonego w dniu 11.03.1968 r. wynika, że działka nr 531 znajduje się we władaniu Związku Kółek Rolniczych [...] – Kółko Rolnicze [...]. Zeznania mieszkańców O. wskazują, że przedmiotowa działka została przekazana za ich zgodą, dla wskazanego Kółka w celu sprawniejszego zaspokajania potrzeb na mechanizację produkcji rolniczej (Kółko wykonywało usługi rolnicze dla miejscowej społeczności wiejskiej). W latach 70-tych ubiegłego wieku działka została zabudowana, obecnie jest to pięć budynków, pozostaje we władaniu Spółdzielni Kółek Rolniczych [...] z/s [...]. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Spółdzielnia Kółek Rolniczych [...] z siedzibą [...]. Zdaniem Spółdzielni, w sprawie brak jest dowodów koniecznych do ustalenia, że nieruchomość nr ewid. 531/2 stanowi mienie gromadzkie. Zeznania świadków dotyczące stanu władania przed 50 latami są bowiem dowodem wątpliwym dla ustalenia stanu prawnego nieruchomości. Brak jest natomiast jakichkolwiek dowodów w postaci dokumentów. Skoro Starosta ustala, że przedmiotowa nieruchomość stanowi mienie gromadzkie, to tym samym ustala, że taki stan prawny istnieje w chwili wydania decyzji. Tymczasem, od co najmniej 1968r. do chwili obecnej działka ta znajduje się we władaniu innych podmiotów. Zdaniem strony odwołującej się, kluczowe znaczenia dla sprawy ma fakt, że Sąd Rejonowy [...] nieprawomocnym postanowieniem z dnia 4 lutego 2014 r. (sygn. [....]), stwierdził nabycie przez nią działki nr 531/2 położonej w O. przez zasiedzenie. W oparciu o powyższe Spółdzielnia wniosła o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania. Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] września 2014 r. SKO uchyliło decyzję Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r., przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, kolejny raz stwierdzając naruszenie przepisów prawa materialnego i procedury administracyjnej. Powołując brzmienie art. 8 ustawy, organ stwierdził, że rozstrzygnięcie sprawy sprowadza się do ustalenia, czy dana nieruchomość stanowi wspólnotę gruntową czy też mienie gromadzkie, które zostało z dniem 1 stycznia 1973 r. przekształcone w mienie gminne, w wyniku zmiany ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (Dz. U. z 1975 r. Nr 26, poz. 139 ze zm.), co miało miejsce na podstawie art. 4 ustawy z dnia 29 listopada 1972 r. o utworzeniu gmin i zmianie ustawy o radach narodowych (Dz. U. Nr 49, poz. 312). Ustalenie takie wymaga zaś wykazania, czy zachodzą przesłanki określone w art. 1 ust. 1, ust. 2 czy też art. 3 ustawy, a więc, czy w chwili wejścia w życie ustawy sporne grunty stanowiły mienie gromadzkie w rozumieniu art. 1 ust. 2 tego aktu, czy też dobro gromadzkie (gminne), objęte jego art. 1 ust. 1. Kolegium podkreśliło, że majątek gromady (gminny, zwany także majątkiem zakładowym) i dobro gromadzkie różniły się od siebie przeznaczeniem i sposobem użytkowania bądź używania. Majątek gromad był wyłączony z użytku powszechnego oraz użytku mieszkańców gromady, z majątku tego korzystała tylko gromada jako osoba prawna. Majątek ten miał przynosić gminie dochód na cele użyteczności publicznej. Dobro gromadzkie było natomiast przeznaczone do powszechnego użytku i osobistej korzyści mieszkańców gromady tj. przeznaczone do użytku wszystkich lub niektórych grup mieszkańców gromady. Według Kolegium, istotne dla ustalenia, czy nieruchomość była w dniu 5 lipca 1963 r. mieniem gromadzkim jest jej stan prawny w okresie poprzedzającym tę datę, w szczególności, czy należała ona do istniejących w okresie od 1933 do 1954 gromad jako jednostek samorządu terytorialnego, a także, czy przed dniem wejścia w życie ustawy była faktycznie użytkowana przez mieszkańców wsi (art. 1 ust. 2 ustawy) czy też przeznaczona została na cele publiczne lub społeczne (art. 3 ustawy). SKO zarzuciło organowi I instancji, że stwierdzając, iż nieruchomość nr ewid. 531/2 jest mieniem gromadzkim nie zaznaczył, czy chodzi o mienie objęte art. 1 ust. 2 ustawy, czy też jest to wspólnota gruntowa, o której mowa w art. 1 ust. 1 ustawy, podlegająca jednak wyłączeniu z takiej wspólnoty z mocy art. 3 tego aktu. Zdaniem Kolegium, zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala na jednoznaczne rozstrzygnięcie co do charakteru objętej niniejszym postępowaniem nieruchomości. SKO zaznaczyło, że postępowanie Starosty powinno polegać na dokładnym badaniu ksiąg wieczystych, katastru i innych dokumentów, np. aktów nadawczych, tabel likwidacyjnych, przeprowadzeniu badań archiwalnych (w archiwach państwowych) i opracowań monograficznych. Ponadto, organ I instancji przesłuchał wprawdzie świadków, jednak jego ustalenia dotyczyły tylko sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości, ale już nie kwestii jej własności. SKO nakazało także w ponownym postępowaniu wyjaśnienie, czy Gmina [...] działa w tym postępowaniu przez pełnomocnika. Odnosząc się do zarzutów odwołania SKO stwierdziło, że rozstrzygnięcie wydane w oparciu o art. 8 ust. 1 ustawy poświadcza jedynie stan prawny nieruchomości istniejący w dniu wejścia w życie ustawy i zachowuje ten walor tylko do czasu zmian wspomnianego stanu wskutek późniejszego zdarzenia. Wydanie decyzji ustalającej, że nieruchomość stanowi wspólnotę gruntową nie stoi natomiast na przeszkodzie do zasiedzenia takiej nieruchomości. Skargę od powyższej decyzji złożyła Gmina [...], wnosząc o jej zmianę przez stwierdzenie, że nieruchomość nr ewid. 531/2 stanowi mienie gromadzkie, ewentualnie uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Kwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie art. 3 i art. 8 ust. 1 ustawy przez ich błędną interpretację i przyjęcie, że w sprawie nie ustalono, czy objęta wnioskiem nieruchomość stanowi wspólnotę gruntową czy mienie gromadzkie, podczas, gdy w toku postępowania jednoznacznie ustalono, że nieruchomość ta stanowiła majątek dawnych gromad. W ocenie strony skarżącej, w sprawie jednoznacznie stwierdzone zostało, że nieruchomość stanowi mienie gromadzkie, o którym mowa w art. 1 ust. 2 ustawy. Tym samym nie stanowiła ona wspólnoty gruntowej i jako mienie gromadzkie powinna podlegać komunalizacji. Nieruchomość ta winna stać się własnością Gminy [...] w trybie art. 7 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, z zachowaniem praw mieszkańców wsi do użytkowania takiego mienia. SKO w odpowiedzi na skargę podtrzymało argumentację uzasadnienia skarżonej decyzji. Spółdzielnia Kółek Rolniczych [...] z/s [...] w piśmie z dnia 23 kwietnia 2015 r. wniosła o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania. Poinformowała, że na mocy prawomocnego obecnie postanowienia Sądu Rejonowego [...] nabyła nieruchomość, której dotyczy sprawa z dniem 2 października 2005 r. przez zasiedzenie. Jednocześnie dołączyła odpis postanowienia Sądu Okręgowego [...] z dnia 16 grudnia 2014 r. (sygn. akt [...]) oddalającego apelację Gminy [...] od postanowienia sądu I instancji. Spółdzielnia zaznaczyła, że ustalenie stanu prawnego tej nieruchomości w latach 60-tych i w okresie przed nabyciem przez nią własności nie może mieć wpływu na ocenę samoistności posiadania i ustalenie aktualnego stanu prawnego tej nieruchomości wynikającego z zasiedzenia. Przedmiotowe postępowanie ma zatem jedynie znaczenie historyczne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawując wymiar sprawiedliwości kontrolują działalność administracji publicznej, stosując przy tym kryterium zgodności z prawem, jak stanowi art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647). Poddaną takiej kontroli formą działań organów administracji jest m. in. decyzja administracyjna – art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.". Jak wynika z art. 134 § 1 P.p.s.a., badając skargę sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany powołanymi w skardze zarzutami, złożonymi wnioskami czy też podaną podstawą prawną. Tylko stwierdzenie naruszeń prawa określonych w art. 145 § 1 P.p.s.a. skutkuje usunięciem kontrolowanego aktu z obrotu prawnego. I tak, sąd uchyla zaskarżoną decyzję, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego o wpływie na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego czy też inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a.). Stwierdzenie natomiast przyczyn nieważności decyzji określonych w art. 156 K.p.a. obliguje sąd do stwierdzenia nieważności tego rozstrzygnięcia (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Kontrolując w niniejszym postępowaniu decyzję SKO z dnia [...] września 2014 r. Sąd uznał, że narusza ona tak prawo materialne, jak i przepisy proceduralne o wpływie na wynik sprawy, co skutkowało jej uchyleniem w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. Decyzją tą Kolegium uchyliło w całości decyzję Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania w I instancji, zarzucając, iż organ ten stwierdzając, że nieruchomość oznaczona w ewidencji gruntów jako działka nr 531/2 położona w O. stanowi mienie gromadzkie, nie poczynił dostatecznych ustaleń w tym zakresie. Badając sprawę Sąd doszedł natomiast do wniosku, że postępowanie w powyższym przedmiocie tj. dotyczącym tego, czy nieruchomość – działka nr ewid. 531/2 w O. podlega zagospodarowaniu w trybie u.z.w.g. jako wspólnota gruntowa (art. 1 ust. 1 tego aktu) czy też jako mienie gromadzkie (art. 1 ust. 2 aktu) stało się bezprzedmiotowe i jako takie winno zostać umorzone. Ustawa o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych określa w art. 1, jakie nieruchomości podlegają zasadom zagospodarowania w jej trybie, ustalając jednocześnie w art. 3 określone wyłączenia w tym zakresie. O zaliczeniu nieruchomości do trybu działania przedmiotowej ustawy orzeka starosta, który w myśl jej art. 8 ust. 1 ustala – stosownie do przepisów art. 1 i art. 3 – które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową bądź mienie gromadzkie. Także wykaz uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wykaz obszarów gospodarstw przez nich posiadanych i wielkość przysługujących im udziałów we wspólnocie ustala, w drodze decyzji, starosta (dla obszarów gmin projekty takich wykazów sporządzają wójtowie burmistrzowie lub prezydenci miast) – art. 8 ust. 2 tego aktu. Ustawa przewidziała też (w art. 8 ust. 5), że ustalenie, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową bądź mienie gromadzkie, oraz ustalenie wykazów, o których mowa w ust. 2, powinno być dokonane w terminie 1 roku od dnia jej wejścia w życie, co miało miejsce dnia 5 lipca 1963 r. W orzecznictwie sądowym jednolicie przyjmuje się, że decyzja wydawana w oparciu o art. 8 ust. 1 u.z.w.g. ma charakter deklaratoryjny i potwierdza jedynie stan prawny ustalony w dniu wejścia w życie tej ustawy. Podkreśla się w nim jednak także, iż stan taki trwa do czasu przewidzianej prawem ewentualnej zmiany tj. zmiany tego stanu prawnego na skutek późniejszego zdarzenia (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie z 22.09.1995 r. SA/Kr 2717/94, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7.11.2005 r. IV SA/Wa 466/05, obydwa publikowane: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, postanowienie Sądu Najwyższego z 7.03.2002 r. II CKN 619/99 OSNC 2003/2/30). Oznacza to zatem konieczność uwzględnienia przy orzekaniu w powyższym przedmiocie zmian w odniesieniu do własności gruntów, do których miałaby zastosowanie u.z.w.g. Przemawia za tym przede wszystkim literalna wykładnia cytowanego wyżej art. 8 ust. 1 tego aktu, która nie pozostawia wątpliwości co do niemożności przyjęcia, iż starosta może ustalić, które nieruchomości stanowiły wspólnotę gruntową bądź mienie gromadzkie w przeszłości. We wskazanym przepisie prawodawca posłużył się bowiem sformułowaniem "ustala ..., które nieruchomości stanowią" w czasie teraźniejszym. Za koncepcją, że przedmiotowa decyzja ma potwierdzić istnienie wspólnoty przemawia także sam tytuł aktu, w oparciu o który miałoby nastąpić owe potwierdzenie: "o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych", a także jego regulacje zamieszczone w rozdziale 2 i 3. Ustawa kreuje mianowicie pewne uprawnienia i obowiązki związane z posiadaniem we wspólnocie udziału np. w zakresie możliwości zbycia czy też zrzeczenia się takiego udziału (art. 27, art. 30 u.z.w.g.), jak również konieczności utworzenia spółki do sprawowania zarządu nad wspólnotą i do właściwego zagospodarowania gruntów wchodzących w skład tej wspólnoty pod rygorem utworzenia spółki przymusowej (art. 14, art. 25 ust. 1 u.z.w.g.). Do zmiany stanu prawnego w odniesieniu do gruntów, co do których miałaby zapaść decyzja na podstawie u.z.w.g. doszło właśnie w warunkach niniejszej sprawy. Mianowicie, postanowieniem z dnia 4 lutego 2014 r. (sygn. akt [...]) Sąd Rejonowy [...] stwierdził, że Spółdzielnia Kółek Rolniczych [...] z siedzibą [...] nabyła przez zasiedzenie z dniem 2 października 2005 r. własność nieruchomości położonej w O., składającej się z działki nr ewid. 531/2 (o pow. 0,544 ha). Orzeczenie powyższe stało się prawomocne na skutek oddalenia złożonej od niego apelacji Gminy [...] przez Sąd Okręgowy [...] (postanowienie z dnia 16 grudnia 2014 r., sygn. akt [...]). Okoliczności powyższej trudno nie uwzględnić przy rozstrzyganiu na podstawie u.z.w.g. W przeciwnym wypadku orzekanie miałoby jedynie walor historyczny. Poza tym, prowadziłoby ono do powstania faktycznego istnienia dwóch tytułów prawnych do nieruchomości tj. jednego wywodzącego się z decyzji podjętej w oparciu o u.z.w.g.,a drugiego, wynikającego z powołanego wyżej orzeczenia sądu powszechnego, co z pewnością trudno byłoby uznać za stan pożądany w obrocie prawnym. Ustawa o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych miała na celu szybkie uporządkowanie uregulowanych w niej kwestii, o czym przesądzał zawarty w jej art. 8 ust. 5 roczny termin na powyższe. Wprawdzie termin ten miał charakter jedynie instrukcyjny (co nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądowym – por. powołany wyżej wyrok NSA OZ w Krakowie z 22.09.1995 r. SA/Kr 2717/94), a przedmiotowy akt nadal obowiązuje, jednak nie może to oznaczać braku konieczności uwzględnienia nieodwracalnej zmiany prawnej, jaką jest zasiedzenie nieruchomości, której dotyczy niniejsza sprawa. Zmiana ta - w razie wydania decyzji na podstawie art. 8 ust. 1 u.z.w.g. - uniemożliwiałaby bowiem de facto realizację przewidzianych tą ustawą czynności, o których była wyżej mowa (tj. utworzenie spółki do zarządu nad wspólnotą czy też zbycie przez udziałowców tej wspólnoty przypadających im udziałów). Aktualnie wydana w trybie u.z.w.g. decyzja tworzyłaby więc w istocie pewną fikcję prawną. Z podanych wyżej względów Sąd uznał więc, że obecne orzekanie w trybie u.z.w.g. w odniesieniu do działki nr ewid. 531/2 w O. stało się bezprzedmiotowe, wobec ostatecznego uregulowania stanu prawnego tej nieruchomości. Dlatego też uchylił decyzję SKO jako naruszającą art. 138 § 2 K.p.a. (przez uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania wobec braku ku temu podstaw prawnych) oraz art. 8 ust. 1 u.z.w.g. (przez merytoryczne orzekanie w tym trybie). W ponownym postępowaniu Kolegium uchyli decyzję Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. i umorzy postępowanie pierwszej instancji w całości na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Uchylenie skarżonej decyzji nastąpiło na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. i art. 8 ust. 1 u.z.w.g. Orzeczenie o braku wykonalności tej decyzji do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku znajduje podstawę w art. 152 P.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono z kolei w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.