II SA/Rz 1538/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Ewa Partyka Sędziowie WSA Elżbieta Mazur-Selwa /spr./ WSA Grzegorz Panek Protokolant sekretarz sądowy Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 marca 2015 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] września 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy skierowania do domu pomocy społecznej I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] na rzecz skarżącego A. M. kwotę 257 zł /słownie: dwieście pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia 8 lutego 2012 r. A. M. zwrócił się do Prezydenta Miasta o umieszczenie go w Domu Pomocy Społecznej (dalej DPS) przy ul. [...] w K. Podał, że jest osobą starszą (62 lata) i od dwudziestu lat choruje na stwardnienie rozsiane. Mieszka w bloku na trzecim piętrze wraz z matką, która również jest chora i ma trudności w chodzeniu. Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...], Prezydent odmówił skierowania wnioskodawcy do domu pomocy społecznej wskazując, że wymaga on niewielkiej pomocy ze strony osób drugich, którą ma zapewnioną ze strony matki. Ponadto w trakcie wywiadu środowiskowego ustalono, że żona A. M. stoi na stanowisku, że jej mąż może w każdej chwili wrócić do ich wspólnego mieszkania i korzystać tam z usług opiekuńczych. Decyzja ta został utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej SKO lub Kolegium) z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...]. Podaniem z dnia 7 maja 2014 r. A. M. zwrócił się o skierowanie go do domu pomocy społecznej oraz ustalenie wysokości odpłatności za pobyt. Uzasadniając wniosek wskazał, że orzeczeniem Powiatowego Zespołu do spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] kwietnia 2013 r. został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności. Orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] października został uznany za osobę niezdolną do samodzielnej egzystencji. Choruje przewlekle od 1993 r. i choroba cały czas postępuje. W chwili obecnej porusza się o kulach i jest osobą wymagającą całodobowej opieki. Żona oraz córka nie są zainteresowane lub nie są w stanie sprawować nad nim opieki (z żoną pozostaje w faktycznej separacji od 1999 r. i nie utrzymuje z nią kontaktów, natomiast córka obecnie mieszka w K. i nie wyraża chęci pomocy ojcu). Po rozpatrzeniu tego wniosku, decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...], Prezydent Miasta odmówił skierowania A. M. do domu pomocy społecznej. Podał, że wnioskodawca nie spełnia przesłanek warunkujących skierowanie do domu pomocy społecznej i wbrew twierdzeniom nie jest osobą niemogącą samodzielnie funkcjonować w życiu codziennym. Z informacji uzyskanych od B. M. – żony wnioskodawcy wynika, że dojeżdża on samochodem codziennie na obiady do DPS przy ul. [...] w K., jak również okazyjnie do sanatoriów. Przy poruszaniu się nie używa laski i dobrze radzi sobie w środowisku. Z oświadczenia złożonego zaś przez jego córkę – J. M. wynika, że stan ojca nie jest na tyle poważny, aby wymagał całodobowej opieki. Ponadto A. M. odrzuca jednoznacznie pomoc osób bliskich pomimo, że wyrażają oni zainteresowanie jego trudną sytuacją zdrowotną oraz deklarują zapewnienie pomocy i opiekę. W odwołaniu od tej decyzji A. M. zarzucił wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy poprzez oparcie rozstrzygnięcia na wywiadzie środowiskowym z pominięciem wyjaśnień oferowanych przez odwołującego, dokumentacji medycznej oraz orzeczenia lekarza orzecznika ZUS. Organ błędnie ustalił, że wnioskodawca posiada członków rodziny, którzy mogliby mu przyjść z pomocą, a jego stan zdrowia i możliwości obiektywnie nie uzasadniał skierowania go do domu pomocy społecznej. SKO decyzją z dnia [...] września 2014 r. nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podano, że decyzja organu I instancji wydana została zgodnie z przepisami prawa materialnego i po rozważeniu wszystkich okoliczności przedmiotowej sprawy, mimo iż nie zostało to wykazane wyczerpująco w uzasadnieniu, jednak znalazło odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Dom pomocy społecznej jest placówką przeznaczoną dla osób najbardziej tego potrzebujących, znajdujących się w skomplikowanej sytuacji życiowej, dla których jedynym wyjściem jest umieszczenie w takiej placówce. Służyć ma bowiem w zapewnieniu niezbędnej opieki osobom, które wymagają tego całodobowo. Nie jest natomiast wystarczającym powodem skierowania do domu pomocy społecznej sama niepełnosprawność, nawet w stopniu znacznym, ponieważ stan zdrowia tylko wówczas uzasadniałby skierowanie, gdyby osoba ubiegająca się o skierowanie potrzebowała w związku z tym całodobowej opieki i nie mogła samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu. Zdaniem Kolegium, w rozpatrywanej sprawie pomimo legitymowania się przez wnioskodawcę orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami konieczności korzystania z systemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji, dotychczas samodzielnie dobrze funkcjonuje w środowisku, czemu nie przeczy w odwołaniu. Tym samym brak jest podstaw do przyznania mu świadczenia w postaci skierowania do domu pomocy społecznej. Z zawartego w aktach sprawy materiału dowodowego wynika bowiem, że w dalszym ciągu mieszka z matką w mieszkaniu na trzecim piętrze, samodzielnie prowadzi gospodarstwo domowe i samodzielnie codziennie dojeżdża na obiady do DPS przy ul. [...] w K., sam robi zakupy i chodzi do lekarza. Pomimo choroby również chodzi samodzielnie i nadal może pozostać w środowisku, gdyż wymaga jedynie częściowej pomocy, jednak nie jest nią zainteresowany. W ocenie organu odwoławczego żona wnioskodawcy, wbrew twierdzeniom zawartym w odwołaniu, nie uchyla się od wymaganej opieki nad mężem, a jej deklaracja o możliwości jego powrotu do domu nie została złożona wyłącznie na potrzeby prowadzonego postępowania. A. M. opuścił bowiem żonę i 13-letnią córkę, której utrzymanie, wychowanie i edukację przez wiele lat zapewniała samoistnie B. M., czym dała niezaprzeczalny wyraz swojej odpowiedzialności. Ponadto za przyjęciem, że odwołujący może nadal funkcjonować w środowisku z pomocą innych osób przemawia oświadczenie jego córki – J. M., w którym stwierdziła ona, że ojciec powinien zwrócić się do niej i do matki o pomoc, tymczasem wnioskodawca nie podjął nawet takiej próby, a jedynie poinformował córkę o zamiarze starania się o pobyt w DPS. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Rzeszowie A. M. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium oraz poprzedzającej jej decyzji Prezydenta Miasta, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: I. art. 7, art. 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej k.p.a.), polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego sprawy i jego dowolnej ocenie, wyrażającej się w odmówieniu mocy dowodowej i wiarygodności orzeczeniu o niepełnosprawności skarżącego. Orzeczenie to jest dokumentem urzędowym i stanowi dowód tego, co zostało w nim stwierdzone, a zatem jego analiza powinna prowadzić do wniosku, że wnioskodawca jest osobą niezdolną do samodzielnej egzystencji i spełnia przesłanki skierowania go do domu pomocy społecznej; II. art. 7, art. 75, art. 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na dowolnej ocenie zebranego materiału dowodowego, w szczególności na oparciu decyzji na pisemnych oświadczeniach żony i córki skarżącego z pominięciem wyjaśnień skarżącego. Skarżący od lat pozostaje w konflikcie z ww. osobami, a zatem organ winien dochować należytej staranności przy weryfikacji oświadczeń złożonych przez stronę przeciwną w stosunku do wnioskodawcy, czego w rozpatrywanej sprawie nie uczynił; III. art. 108 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w niej zbyt ogólnikowych twierdzeń i niewyjaśnieniu dlaczego organ odmawia mocy dowodowej orzeczeniom lekarskim, a przyznaje je oświadczeniom żony i córki skarżącego. Nie wyjaśniono ponadto w jakim wymiarze i zakresie organ byłby w stanie zapewnić skarżącemu opiekę w formie usług opiekuńczych, a zatem czy istotnie w sprawie brak jest podstaw do skierowania skarżącego do wnioskowanego DPS; IV. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; zwanej dalej P.p.s.a.), stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W przypadku decyzji, Sąd może ją uchylić lub stwierdzić jej nieważność wyłącznie w przypadkach określonych w art. 145 § 1 P.p.s.a. – tj. gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono wpływ na wynik sprawy lub gdy wystąpią przyczyny nieważności wskazane w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Po zbadaniu sprawy w powyższych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiot skargi stanowi decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] września 2014 r. Zaskarżonym rozstrzygnięciem utrzymano w mocy decyzję Prezydent Miasta z [...] lipca 2014 r. o odmowie skierowania A. M. do domu pomocy społecznej. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia sprawy stanowił art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182 ze zm.; zwanej dalej u.p.s.). Zgodnie z tą regulacją - prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej przysługuje osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych. Stosownie do art. 59 ust. 1 u.p.s. decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Według założenia ustawodawcy pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1 u.p.s.), jej zadaniem jest pomoc w przezwyciężaniu trudnych sytuacji życiowych, których dane osoby nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 u.p.s.). Pomocy społecznej udziela się osobom i rodzinom w szczególności z powodu niepełnosprawności lub długotrwałej, ciężkiej choroby (art. 7 u.p.s.). Określone w art. 54 ust. 1 u.p.s. wiek, choroba lub niepełnosprawność osoby starającej się o skierowanie do domu pomocy społecznej - musi być tego rodzaju, że uniemożliwia tej osobie nie tylko samodzielne funkcjonowanie w dotychczasowym środowisku, ale wyklucza jej prawidłowe funkcjonowanie, pomimo wykorzystania innych możliwości pomocy, czyli mimo wykorzystania przez tę osobę pomocy w formie usług opiekuńczych (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2010 r., sygn. akt I OSK 880/10; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 17 kwietnia 2014 r., sygn. akt III SA/Gd 126/14; wyrok WSA w Krakowie z dnia 22 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 1046/06). Usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze obejmują pomoc w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, opiekę higieniczną, zaleconą przez lekarza pielęgnację oraz, w miarę możliwości, zapewnienie kontaktów z otoczeniem. Kierowane są do osób samotnych, które z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymagają pomocy innych osób, a są jej pozbawione (art. 50 ust. 1-3 u.p.s.). Zapewnienie pobytu w domu pomocy społecznej jest więc dalej idącą formą pomocy niż przyznanie pomocy w formie usług opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuńczych. Jak wynika z treści art. 54 ust. 1 u.p.s., umieszczenie osoby w domu pomocy społecznej jest rozwiązaniem ostatecznym i wymaga dokładnego zbadania okoliczności faktycznych, umożliwiających dokonanie oceny, czy osobie tej nie można udzielić pomocy w miejscu jej zamieszkania, bez konieczności opuszczania przez nią miejsca pobytu. Do kwestii mających istotne znaczenie zalicza się przy tym: stan zdrowia osoby, której dotyczy przedmiot sprawy, okoliczności środowiskowe, w których się znajduje, możliwość skorzystania przez nią z pomocy ze strony osób trzecich, a zwłaszcza możliwość skorzystania z usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania, w zakresie zaspokajania jej podstawowych potrzeb. SKO oceniając zebrany w sprawie materiał dowody i czyniąc ustalenia nie określiło jednoznacznie czy A. M. jest osobą wymagającą całodobowej opieki, która może czy też nie może samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu z powodu niepełnosprawności (art. 54 ust. 1 u.p.s.). Z orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z [...] kwietnia 2013 r., oraz orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z [...] października 2013 r., wynika bezspornie, że A. M. jest osobą niepełnosprawną, niezdolną do samodzielnej egzystencji. Ustawa o pomocy społecznej nie zawiera unormowań w zakresie stopni czy rodzajów niepełnosprawności, gdyż kwestia ta stanowi przedmiot regulacji ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721 ze zm.). Z brzmienia art. 4 ust. 1 tej ustawy wynika że: "do znacznego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej i wymagającą, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji". Natomiast według treści art. 4 ust. 4 ww. ustawy: "niezdolność do samodzielnej egzystencji oznacza naruszenie sprawności organizmu w stopniu uniemożliwiającym zaspokajanie bez pomocy innych osób podstawowych potrzeb życiowych, za które uważa się przede wszystkim samoobsługę, poruszanie się i komunikację". Powyższe przesądza, że A. M. jest osobą wymagającą całodobowej opieki z powodu niepełnosprawności. Dalsza część art. 54 ust. 1 u.p.s. wskazuje na konieczność spełnienia przez osobę ubiegającą się o przyjęcie do DPS przesłanki "niemożności samodzielnego funkcjonowania w codziennym życiu". SKO w decyzji nie zaprzeczyło, że skarżący wymaga pomocy innych osób, co w oczywisty sposób przesądza o spełnieniu przezeń przesłanki niemożności samodzielnego funkcjonowania w codziennym życiu. Kluczowa w niniejszej sprawie była więc okoliczność, czy A. M. wymagającemu całodobowej opieki z powodu niepełnosprawności, niemogącemu samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, można zapewnić niezbędną "pomoc w formie usług opiekuńczych", co wykluczałoby umieszczenie go w DPS (art. 54 ust. 1 in fine u.p.s.). Organy w żaden sposób nie wyjaśniły kto i jaką pomoc w formie usług opiekuńczych może zapewnić skarżącemu. SKO w uzasadnieniu decyzji stwierdziło, że skarżący samodzielnie funkcjonuje w miejscu swojego zamieszkania i nie jest zainteresowany udzieleniem mu koniecznej pomocy w formie usług opiekuńczych przez organ I instancji, czy żonę i córkę. Ani organ I ani II instancji nie wyjaśniły jaką pomoc oferowano skarżącemu. Z akt sprawy to nie wynika, a zwłaszcza z wywiadu środowiskowego. Brak w aktach administracyjnych dowodu, że pomocy (konkretnej) skarżący odmówił. Nie wiadomo też jakiej pomocy według organów wymaga A. M. Należy więc ustalić, realnie kto może skarżącemu taką pomoc zapewnić - czy organy pomocy społecznej i w jakiej formie, czy też rodzina i w jaki sposób. Wątpliwości Sądu budzi ocena przez SKO oświadczeń złożonych przez żonę i córkę skarżącego w toku postępowania administracyjnego. Żona skarżącego deklarowała przyjęcie go pod wspólny dach, ale już córka stwierdziła, że skarżący powinien się zwrócić do niej i do matki o pomoc – porozmawiać o sytuacji i sposobie jej rozwiązania Organy całkowitym milczeniem pominęły fakt, że od 1999 r. małżonkowie żyją w rozłączeniu nie mając ze sobą żadnego kontaktu. Deklaracja żony przyjęcia męża pod dach i sprawowania nad nim opieki w tej sytuacji wydaje się być spowodowana chęcią uniknięcia ponoszenia kosztów utrzymania skarżącego w DPS i została złożona właśnie na użytek postępowania administracyjnego. Okoliczność ta wprost wynika z lektury akt administracyjnych. Co do córki, skarżący także nie ma z nią dobrych kontaktów, co zdaje się wykluczać osobistą pielęgnację skarżącego przez nią. Ponadto z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, że J. M. sama jest osobą chorą i niepełnosprawną co może rzutować na możliwość sprawowania opieki nad ojcem (wywiad środowiskowy z 15 lipca 2014 r. (k. 3/3 cz. II). SKO w ogóle nie odniosło się do tej kwestii. Reasumując, stan faktyczny konieczny do wyjaśnienia wobec zakresu hipotezy art. 54 ust. 1 u.p.s. nie został w całości prawidłowo ustalony, co przesądziło o naruszeniu przepisów postępowania administracyjnego tj.; art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Organy naruszyły również przepis prawa materialnego tj. art. 54 ust. 1 u.p.s. poprzez jego zastosowanie do ustalonego w sposób niewłaściwy stanu faktycznego - co przedłożyło się na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. oraz art. 135 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął na postawie art. 200 i 205 P.p.s.a. W ponownym postepowaniu organy przeprowadzą postępowanie mając na uwadze ustalenia zawarte w treści niniejszego uzasadnienia.