II SA/Rz 1539/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Małgorzata Wolska Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk /spr./ WSA Joanna Zdrzałka Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi M. N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego M. N. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi M.N. jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., dalej "Kolegium", z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że na wniosek Z. i M.I. wszczęte zostało postępowanie rozgraniczeniowe. Decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] Wójt Gminy K. orzekł o rozgraniczeniu nieruchomości w części dotyczącej ustalenia przebiegu granic nieruchomości oznaczonej nr 385/2 położonej w obrębie K. stanowiącej własność M.T.I. i Z.I. z sąsiednimi nieruchomościami położonymi w obrębie K. oznaczonymi nr 1822 (stanowiącą własność Skarbu Państwa – Zarządca Państwowe Gospodarstwo Leśne "Lasy Państwowe" Nadleśnictwo K.), nr 1673 (stanowiącą własność Gminy K.), nr 385/5 (stanowiącą własność A.P.). Drugą decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] organ ten umorzył postępowanie o rozgraniczenie nieruchomości w części dotyczącej ustalenia przebiegu granic nieruchomości oznaczonej nr 385/2 z sąsiednimi nieruchomościami położonymi w tym samym obrębie oznaczonymi: nr 366 (stanowiącą własność S.L.L.), nr 385/3, 395/3, 397, 385/4, 370/3 (stanowiącymi własność M.E.N.), nr 370/2 (stanowiącą własność A.P.) w związku z zawarciem ugody w dniu [...] września 2015 r. przed geodetą. Wójt Gminy K. postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] ustalił koszty postępowania rozgraniczeniowego zakończonego wydaniem obu powołanych wyżej decyzji. Kolegium postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] uchyliło ww. postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Wójt Gminy K. postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] orzekł o ustaleniu kosztów postępowania rozgraniczeniowego zakończonego decyzją umarzającą postępowanie. Kolegium postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...], [...], [...] uchyliło w całości w/w postanowienie. Następnie Wójt Gminy K. po ponownym rozpatrzeniu sprawy postanowienie z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] wobec zakończenia postępowania rozgraniczeniowego nieruchomości na etapie administracyjnym poprzez wydanie ostatecznej decyzji z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w części o umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej "k.p.a.") jako bezprzedmiotowe w związku z zawarciem ugody przed geodetą uprawnionym upoważnionym do wykonania czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości w prowadzonym postępowaniu o rozgraniczenie nieruchomości, ponownie postanowił ustalić koszty postępowania w kwocie 3.542,40 zł i zobowiązał do uiszczenia tych kosztów: 1) Z. i M.I. (właścicieli dz. nr 385/2 na zasadzie wspólności ustawowej małżeńskiej) - w wysokości 1.771,20 zł, 2) M.N. (właściciela dz.nr 385/3, 385/3, 395/3 i 397) - w wysokości 1.012,11 zł, 3) M.N. i B.N. (właścicieli dz. nr 370/3 na zasadzie wspólności ustawowej małżeńskiej) - w wysokości 253,03 zł, 4) A.P. (właściciela dz. nr 370/2 i 385/5) działającego przez przedstawiciela ustawowego O.H.- P. - w wysokości 253,03 zł, 5) S.L. (właściciela dz. nr 366) w wysokości 253,03 zł. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyli M.N., B.N. oraz A.P. zarzucając ustalenie kosztów postepowania rozgraniczeniowego mimo niewydania merytorycznej decyzji w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości z uwagi na złożony przez A.P. wniosek o przekazanie sprawy rozgraniczeniowej sądowi powszechnemu. Kolegium postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] uchyliło postanowienie Wójta Gminy K. i "nakazało przeprowadzenie postępowania w pierwszej instancji". W motywach swojego rozstrzygnięcia wskazało, że pismem z dnia [...] listopada 2015 r. A.P. złożył do Wójta Gminy K. wniosek o przekazanie sprawy o rozgraniczenie nieruchomości Sądowi Rejonowemu w P., tym samym nie zostało ono prawomocnie zakończone. Akcesoryjny względem decyzji rozgraniczeniowej charakter postanowienia o kosztach nie pozwala na jego samoistne funkcjonowanie w obrocie prawnym, skoro brak jest w nim decyzji rozstrzygającej sprawę w danej instancji. W skardze na opisane wyżej postanowienie Gmina K. zaskarżając je w całości zarzucił: 1) naruszenie art. 7, art. 77 §1 i art. 80 k.p.a. poprzez niedostatecznie wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i przyjęcie, że postanowienie Wójta Gminy K. z dnia [...] czerwca 2016cr. dotyczyło ustalenia kosztów całego postępowania rozgraniczeniowego, zakończonego wydaniem decyzji w części o rozgraniczeniu nieruchomości oraz decyzji orzekającej w części o umorzeniu postępowania oraz 2) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 264 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że sąd powszechny władny jest orzekać o kosztach postępowania administracyjnego. Mając na względzie podniesione zarzuty Gmina wniosła o uchylenie w całości postanowienia Kolegium oraz przekazanie mu sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenia na rzecz skarżącej kosztów postępowania wg norm przepisanych. Kolegium działając na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz.718, dalej "P.p.s.a.") oraz art. 144, art. 264 § 1, art. 263 § 1 , art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. uzględniło skargę złożoną przez "Wójta Gminy K. na postanowienie Kolegium z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] i uchyliło to postanowienie w całości. W motywach rostrzygnięcia podało, że w przedmiotowej sprawie Wójt Gminy K. zaskarżonym postanowieniem ustalił koszty całego postępowania rozgraniczeniowego, zakończonego wydaniem decyzji zarówno orzekającej o rozgreniczaniu nieruchomości jak i decyzji umarzającej postepowanie w części wobec zawarcia ugody przed geodetą. Skarżący zgodnie zarzucili, iż ustalenie kosztów postępowania rozgraniczeniowego jest przedwczesne, gdyż pismem z dnia [...] listopada 2015 r. A.P. złożył do Wójta Gminy K. wniosek o przekazanie sprawy o rozgraniczenie nieruchomości Sądowi Rejonowemu w P. Tym samym postępowanie rozgraniczeniowe nie zostało prawomocnie zakończone. Przekazanie sprawy Sądowi Rejonowemu w P. powinno skutkować zawieszeniem postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez inny organ (sąd). W przypadku gdyby sąd nie orzekł o kosztach postępowania administracyjnego postępowanie powinno być podjęte. Gdy sąd orzeknie o kosztach postępowania administracyjnego postępowanie powinno być podjęte i umorzone, nie mniej organ poniósł znaczne koszty postępowania. Mając powyższe na względzie należało do badanego rozstrzygnięcia zastosował tryb kasacyjny. Równocześnie postanowieniem z dnia [...] września 2016 r. nr [...] Kolegium utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy K. z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...]. M.N., B.N. i A.P. w skardze na opisane na wstępie postanowienie zaskarżające je w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Kolegium oraz zasądzenie kosztów postępowania zarzucił naruszenie: 1) art. 8, 9 i 11 § 1 k.p.a. poprzez brak należytego wyjaśnienia motywów wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia, w szczególności poprzez brak odniesienia się do zarzutów Gminy K., które były podstawą uchylenia korzystnego dla skarżących postanowienia Kolegium z dnia 20 lipca 2016 r., a przedstawienie jedynie argumentów przemawiających za poprzednią decyzją, co powoduje, że skarżący nie mają pewności, co do rzeczywistego stanowiska organu odnośnie podniesionych przez Gminę zarzutów, 2) art. 7, 77 § 1 art. 80 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i przyjęcie, że postanowienie Wójta Gminy K. z dnia [...] czerwca 2016 r. dotyczyło ustalenia kosztów postępowania jedynie w zakresie objętym decyzją o umorzeniu w związku z zawarta ugodą. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Postanowieniem z dnia 8 marca 2017 r. WSA w Rzeszowie odrzucił skargę B.N.i A.P. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1660). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej "P.p.s.a."), stanowiący, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem wówczas, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. Te inne przepisy to m.in. ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa. Kontrola dokonana zakreślonych wyżej granicach wykazała, że skarga M.N. jest uzasadniona ponieważ zaskarżone postanowienie narusza przepisy postępowania w stopniu obligującym Sąd do wyeliminowania go z obrotu prawnego. Postanowienie to zostało wydane na skutek uwzględnienia w trybie art. 54 § 3 P.p.s.a. skargi Gminy K. na postanowienie Kolegium z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] uchylające postanowienie Wójta Gminy K. z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] wydane w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Kontrola zaskarżonego postanowienia dała podstawy do jego zakwestionowania, jakkolwiek z przyczyn, które Sąd zobligowany był uwzględnić z urzędu, albowiem organ odwoławczy nieprawidłowo zastosował przepis art. 54 § 3 P.p.s.a. uwzględniając skargę niedopuszczalną, bo wniesioną przez podmiot nieposiadający legitymacji skargowej. Przed przystąpieniem do rozpoznania skargi sąd administracyjny bada, czy spełnione zostały przesłanki jej dopuszczalności determinujące jej merytoryczne rozpoznanie. Jednym z warunków dopuszczalności skargi jest jej wniesienie przez legitymowany do tego podmiot. Zagadnienie tzw. legitymacji skargowej reguluje art. 50 P.p.s.a. zgodnie z którym uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym (§ 1), a także inny podmiot, jeżeli ustawy przyznają mu takie prawo (§ 2). Przy ocenie legitymacji skargowej Gminy K. w zaskarżeniu wydanego przez Kolegium postanowienia z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] uchylającego postanowienie Wójta Gminy K. z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] wydane w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego decydujące znaczenie ma zagadnienie pozycji ustrojowej w polskim systemie jurysdykcji administracyjnej jednostek samorządu terytorialnego, których organom powierzono orzekanie w sprawach indywidualnych. Jednostka samorządu terytorialnego może w postępowaniu administracyjnym pełnić wyznaczoną przez ustawodawcę rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a., który będzie "bronił" interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie Może być także - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy k.p.a. przyznają stronom postępowania administracyjnego. (uchwała NSA z 19 maja 2003 r. OPS 1/03 www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie ugruntował się pogląd przyjmujący, że w sytuacji, gdy obowiązujące prawo powierza jednostce samorządu terytorialnego kompetencję do rozstrzygania, w drodze decyzji, o prawach i obowiązkach podmiotu pozostającego poza systemem organów administracji publicznej, jednostka ta nie staje się stroną tego postępowania nawet wówczas, gdy decyzja wywołuje określone skutki cywilnoprawne dla niej jako właściciela (por. uchwałę NSA z 9 października 2000 r., OPK 14/00, ONSA 2001/1/17 oraz uchwałę z 19 maja 2003 r., OPS 1/03, ONSA 2003/4/115). Pogląd ten uzupełnia stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 16 lutego 2016 r. (sygn. akt I OPS 2/15, (www.orzeczenia.nsa.gov.pl), które Sąd w pełni podziela, po myśli którego ilekroć przepisy prawa pozytywnego sytuują któryś z organów jednostki samorządu terytorialnego jako organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne lub podatkowe w sprawie indywidulanej, na którymś z jego etapów, tylekroć wyłączona zostaje możliwość dochodzenia przez tę jednostkę ochrony jej interesu prawnego na drodze zarówno postępowania sądowego, jak i administracyjnego. W cyt. wyżej uchwale wskazano, że w sytuacji, w której jednostka samorządu terytorialnego nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, lecz sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów także jej uprawnienia skargowe ulegają ograniczeniu. Stworzenie jednostkom samorządu terytorialnego prawnej możliwości dochodzenia swego interesu przed sądem administracyjnym przeciwko interesowi prawnemu obywatela, który był przedmiotem decyzji organu tej jednostki wydanej w pierwszej instancji naruszałoby bowiem standardy demokratycznego państwa prawnego, ponieważ postępowanie takie nie zapewniałoby "równości broni" jego stronom oraz podważałoby zaufanie do organów władzy publicznej. Zwrócić uwagę należy, że organem właściwym do wydania postanowienia w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego, po myśli art. 264 § 1 w zw. z art. 263 § 1 i art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. był w przedmiotowej sprawie Wójt Gminy K. prowadzący postępowanie rozgraniczeniowe. Mając na uwadze przytoczone wyżej orzecznictwo stwierdzić należy, że ulokowanie Wójta Gminy K. w strukturze organów właściwych do załatwienia sprawy rozgraniczeniowej, a tym samym wydania postanowienia w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego pozbawiło Gminę K. prawa do występowania w roli strony prowadzonego przez siebie postępowania. W tych okolicznościach należało uznać, że Gmina K. nie posiada interesu prawnego (legitymacji procesowej) w zaskarżeniu do Sądu postanowienia Kolegium zapadłego w wyniku rozpatrzenia zażalenia na postanowienie wydane w pierwszej instancji przez organ tej Gminy (Wójta Gminy). Brak interesu prawnego miał charakter ewidentny i oczywisty, co skutkowało niedopuszczalnością skargi, a w rezultacie, w razie gdyby skarga została przekazana do Sądu skutkowałoby jej odrzuceniem na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. z innych przyczyn z innych przyczyn niż wskazane w pkt 1-5 tego artykułu (sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, skarga została wniesiona po upływie terminu do jej wniesienia, nie uzupełniono jej braków formalnych, sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona, zachodzą braki w zdolności sądowej lub procesowej stron) (por. post. NSA z dnia 13 czerwca 2007 r. sygn. akt II FSK 1337/06 oraz z dnia 2 października 2012 r. sygn. akt II OSK 2300/12, post. WSA w Lublinie z dnia 19 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Lu 410/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Uznanie, że skarga Gminy K. jest niedopuszczalna wyłączało ocenę legalności zakwestionowanego nią postanowienia w przedmiotowej sprawie w trybie autokontroli (art. 54 § 3 P.p.s.a) przez organ, który wydał zaskarżone postanowienie. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 54 § 3 P.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie, jako że wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga ta bowiem, po przekazaniu do Sądu, w razie uprawomocnienia się niniejszego wyroku, zostanie przez Sąd odrzucona i nie będzie podlegać merytorycznemu rozpoznaniu. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.