II SA/Rz 1542/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska Sędziowie WSA Piotr Godlewski WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Opioła po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 lipca 2016 r. sprawy ze skargi W. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji -skargę oddala- II SA/Rz 1542/15 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] udzielił A. sp. z o.o. z/s [...] zezwolenia na zbieranie odpadów na działkach nr 608 i 621 w [...] przy ul. [...]. Wnioskiem z dnia 23 lipca 2015 r. mieszkańcy ul. [...] (m.in. skarżący W.K.) zwrócili się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o stwierdzenie nieważności wskazanej wyżej decyzji. W ocenie wnioskodawców, w sprawie zaistniały okoliczności, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 1, 2 i 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23) - dalej: "k.p.a.", uzasadniające zgłoszone żądanie. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 61a, art. 17 pkt 1 w zw. z art. 157 i art. 28 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. Zdaniem Kolegium wnioskodawcom nie przysługuje status strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., gdyż decyzja Prezydenta wydana w przedmiocie zezwolenia na zbieranie odpadów nie dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku. Tylko osoba legitymująca się takim przymiotem może skutecznie zainicjować nowe, nadzwyczajne postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego. Krąg stron postępowania prowadzonego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na gromadzenie odpadów normuje art. 170 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. (Dz.U. z 2013 r. poz. 21 z późn. zm.), i zgodnie z powyższą regulacją, w postępowaniu tym stronami nie są właściciele nieruchomości sąsiadujących z instalacją lub nieruchomością, na której będzie prowadzone zbieranie odpadów. To zaś obligowało do odmowy wszczęcia postępowania w myśl art. 61a k.p.a., gdyż żądanie wszczęcia postępowania nie pochodziło od stron postępowania. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli: [...], zarzucając niezgodność decyzji zezwalającej na zbieranie odpadów na działkach nr 608 i 621 w [...] z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego miasta [...] oraz konieczność uprzedniego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia. . Postanowieniem z dnia [...] września 2015 r. nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy postanowienie własne z dnia [...] sierpnia 2015 r., podtrzymując także stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu rozstrzygnięcia z dnia 17 sierpnia 2015 r., sprowadzające się do konkluzji, że wnioskodawcom nie przysługuje w przedmiotowej sprawie status strony postępowania, a zatem nie posiadają także legitymacji do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Skargę na to postanowienie złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie W.K., wnosząc o "unieważnienie" decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. w całości. Względem zaskarżonego postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania skarżący nie postawił żadnych konkretnych zarzutów. W treści skargi wskazał natomiast, podobnie jak we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, na wadliwość spornej decyzji Prezydenta i nieprawidłowości związane z jej wydaniem, które winny skutkować stwierdzeniem jej nieważności. W ocenie skarżącego inwestycja na działkach nr 608 i 621 w [...] jest niezgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, gdyż na obszarze inwestycji obowiązuje całkowity zakaz lokalizowania obiektów stwarzających zagrożenie dla środowiska, życia lub zdrowia ludzi oraz obiektów emitujących odory. Ponadto w świetle obowiązujących przepisów inwestycja polegająca na zbieraniu odpadów niebezpiecznych jest zaliczana do przedsięwzięć mogących zawsze potencjalnie oddziaływać na środowisko, wobec czego w niniejszej sprawie winna być wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach przez Marszałka Województwa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje jedynie wówczas, gdy zaskarżony akt narusza prawo w sposób określony w ostatnio cytowanej ustawie. W przypadku zaskarżenia decyzji lub postanowienia Sąd zobowiązany jest zgodnie z art. 145 § 1 P.p.s.a. do ich uchylenia - jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy – lub do stwierdzenia nieważności takiej decyzji lub postanowienia, jeśli zachodzą przesłanki przewidziane w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd wskazanych wyżej wad i uchybień nie stwierdził, co przesądziło o oddaleniu skargi. Skarżący W.K., wspólnie z innymi osobami, będącymi właścicielami nieruchomości sąsiadujących z działkami nr ewid. 608 i 621 obręb [...] domagali się stwierdzenia nieważności decyzji zezwalającej spółce A. sp. z o.o. na zbieranie odpadów – wydanej na podstawie art. 41 oraz 43 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r. poz. 21 z późn. zm.). Należy przypomnieć, że kwestię przymiotu strony postępowania administracyjnego reguluje art. 28 k.p.a. Stanowi on, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zasada ta, z woli ustawodawcy, doznaje jednak pewnych modyfikacji na gruncie poszczególnych regulacji materialnoprawnych. Takie wyjątki na gruncie ustawy o odpadach wprowadza jej art. 170. W ust. 1 wyłącza on stosowanie przepisu art. 31 k.p.a. uprawniającego organizację społeczną do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania oraz dopuszczenia do udziału w postępowaniu, natomiast w ust. 2 wprowadza inne ograniczenie podmiotowe w zakresie stron postępowania. Art. 70 ust. 2 stanowi mianowicie, że stronami postępowań wskazanych w ust. 1, m. in. w sprawach zezwolenia na zbieranie odpadów, nie są właściciele nieruchomości sąsiadujących z instalacją lub nieruchomością, na której będzie prowadzone zbieranie odpadów, przetwarzanie odpadów lub wydobywanie odpadów ze składowiska odpadów. Treść tego przepisu jest jednoznaczna i nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Znajduje również potwierdzenie w doktrynie, gdzie wskazano m. in., że wobec takiego ujęcia przepisu należy przyjąć, że stroną postępowania jest wnioskodawca, a jeżeli nie jest on właścicielem nieruchomości, na której będą prowadzone te operacje - także właściciel tej nieruchomości, ale już nie właściciel nieruchomości sąsiedniej, nawet jeżeli byłby narażony na oddziaływania (por. W. Radecki, Ustawa o odpadach. Komentarz, LEX 2013). W rozpoznawanej sprawie oznacza to, że przymiot strony w postępowaniu prowadzonym przez Prezydenta Miasta [...] dotyczącym zezwolenia na zbieranie odpadów ma wyłącznie C. sp. z o.o jako wnioskodawca oraz wieczysty użytkownik działek nr 608 i 621 objętych wnioskiem. Przymiotu strony nie mają natomiast skarżący oraz pozostałe osoby będące wnioskodawcami w niniejszej sprawie. Należy przy tym podkreślić, że określenie w art. 170 ustawy o odpadach w sposób negatywny zakresu podmiotowego postępowania administracyjnego, dotyczy zarówno postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, jak i w trybach nadzwyczajnych(por. B. Rakoczy (red), Ustawa o odpadach. Komentarz, LexisNexis, 2013, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13.08.2014 r., II SA/Po 369/14, LEX Nr 1505245, wyrok WSA w Warszawie z dnia 20.11.2013 r., VII SA/Wa 1630/13, LEX Nr 1408015). W tej kwestii obszernie wypowiedział się Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 24.06.2014 r., I CSK 474/13, LEX Nr 1532933, stwierdzając, że "status strony w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym determinowany jest - co do zasady - normami prawa materialnego (administracyjnego lub cywilnego), które decydują o istnieniu interesu prawnego konkretnej osoby w konkretnej sytuacji faktycznej w uzyskaniu rozstrzygnięcia o jej prawach i obowiązkach oraz kształtują jego treść (art. 28 k.p.a.). Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest wprawdzie postępowaniem odrębnym od postępowania zakończonego wydaniem decyzji, o której legalności ma orzec organ nadzoru, ale dotyczy tego samego stosunku materialnoprawnego co decyzja wydana w postępowaniu zwykłym. Co do zasady, krąg osób będących stronami w postępowaniu prowadzonym w trybie zwykłym pokrywa się z kręgiem osób będących stronami w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym z tego właśnie powodu, że u podstaw postępowania nadzwyczajnego leży decyzja wydana w trybie zwykłym, a zatem i stosunek materialnoprawny nią ukształtowany. W pewnych sytuacjach może się jednak zdarzyć, że w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym wezmą udział inne osoby niż występujące w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną. Uprawnienie do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji przysługuje bowiem także osobie, która powinna korzystać ze statusu strony w postępowaniu administracyjnym zakończonym kwestionowaną decyzją, a która bez własnej winy w postępowaniu tym nie brała udziału". Z ostatnio wymienioną sytuacją nie mamy jednak do czynienia w niniejszej sprawie, gdzie status strony nie przysługiwał skarżącemu w postępowaniu toczącym się w trybie zwykłym. Zatem jego żądanie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności jako wniesione przez osobę niebędącą stroną musiało skutkować wydaniem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania przewidzianego w art. 61a § 1 k.p.a. Postanowienie to jest wydawane, gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub gdy z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte i dotyczy także trybu nadzwyczajnego - stwierdzenia nieważności (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 20.11.2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1630/13, wyrok WSA w Łodzi z dnia 26.10.2012 r., sygn. akt II SA/Łd 844/12, dostępne na stronie www.nsa.gov.pl). Z wszystkich tych przyczyn Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa i w oparciu o art. 151 P.ps.a. skargę oddalił. Z uwagi na fakt, że w rozpoznawanej sprawie nie było de facto prowadzone postępowanie (odmówiono jego wszczęcia) w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] zezwalającej na zbieranie odpadów, Sąd nie mógł się odnieść do zarzutów skargi kwestionujących legalność tej decyzji.