II SA/Rz 1543/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Elżbieta Mazur-Selwa /spr./ Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Joanna Zdrzałka Protokolant sekretarz sądowy Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 marca 2015 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2014 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] października 2014 r., nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Przedmiotem skargi M. M. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] (dalej SKO lub Kolegium) z [...] października 2014 r. nr [...], wydana w sprawie przyznania zasiłku okresowego. Zaskarżone rozstrzygniecie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: po rozpatrzeniu wniosku M. M. z 1 października 2014 r. Burmistrz [...] decyzją z [...] października 2014 r. nr [...], przyznał M. M. od 1 października 2014 r. do dnia 31 grudnia 2014 r. zasiłek okresowy z powodu niepełnosprawności w kwocie 144 zł miesięcznie. W uzasadnieniu Burmistrz wskazał, że zasiłek okresowy przyznano w oparciu o wywiad środowiskowy z którego wynika, że sytuacja ekonomiczna rodziny jest trudna z powodu niepełnosprawności. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 38 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004 r. (Dz. U. z 2013 r. poz. 182 ze zm.; zwanej dalej u.p.s.), zasiłek okresowy w przypadku rodziny wynosi: 50 % różnicy między kryterium dochodowym rodziny, a dochodem rodziny. Kryterium dochodowe rodziny wynosi 912 zł, a dochód rodziny wynosi 624 zł. W związku z tym różnica między kryterium dochodowym, a dochodem rodziny wynosi 288 zł x 50 % = 144 zł. W odwołaniu od powyższej decyzji M. M. wniósł zastrzeżenia dotyczące sposobu naliczenia dochodu przez organ - przy rozpatrzeniu wniosku o przyznanie zasiłku okresowego. SKO po rozpoznaniu sprawy w trybie odwoławczym utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza. W decyzji z dnia [...] października 2014 r. wskazało, że M. M. prowadzi gospodarstwo domowe wspólnie z córką M. - uczennicą szkoły średniej. Organ I instancji przyznał wnioskodawcy kwotę 144 zł miesięcznie na okres od października 2014 r. do grudnia 2014 r., tj. 50% różnicy między kryterium dochodowym wynoszącym 456 zł na osobę w rodzinie, a dochodem tej rodziny wynoszącym 624 zł miesięcznie na który składają się: zasiłek stały w wysokości 338 zł, zasiłek rodzinny w wysokości 156 zł i alimenty w wysokości 130 zł. W ocenie Kolegium przy ustalaniu dochodu rodziny zgodnie z art. 8 u.p.s. - uwzględniono wszystkie dochody rodziny łącznie z zasiłkiem stałym. M. M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (dalej WSA) na decyzję SKO domagając się jej uchylenia. Skarżący zarzucił naruszenie art. 6 pkt 2, art. 8 pkt 4 ust. 3, art. 3 pkt 1, art. 37 pkt 1 ust. 2 u.p.s. W uzasadnieniu skarżący nie zgodził się ze sposobem obliczenia zasiłku okresowego przedstawionym przez Kolegium. W końcowej części uzasadnienia zarzucił naruszenie Kodeksu rodzinnego, praw dziecka i jego dóbr osobistych. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie z przyczyn, które stanowiły podstawę wydania zaskarżonej decyzji. Skarżący złożył do Sądu pisma wraz z załącznikami, tj. pisma z 2 grudnia 2014 r. (k. 10, 11 i 12), 5 stycznia 2015 r. (k. 30) i 22 stycznia 2015 r. (k. 37, 38) w których zwrócił się do WSA o przyśpieszenie rozpatrzenia skargi i przedstawił swoją trudną sytuację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; zwanej dalej P.p.s.a.), stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W przypadku decyzji, Sąd może ją uchylić lub stwierdzić jej nieważność wyłącznie w przypadkach określonych w art. 145 § 1 P.p.s.a. – tj. gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono wpływ na wynik sprawy lub gdy wystąpią przyczyny nieważności wskazane w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem prawa, które skutkuje koniecznością wyeliminowania ich z obrotu prawnego - z przyczyn uwzględnionych przez Sąd z urzędu. Organy nie ustaliły bowiem w sposób niewątpliwy okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Przedmiotem skargi jest decyzja SKO z [...] października 2014 r., zaskarżonym rozstrzygnięciem utrzymano w mocy decyzję Burmistrza z [...] października 2014 r., o przyznaniu skarżącemu zasiłku okresowego od 1 października do 31 grudnia 2014 r. w kwocie 144 zł miesięcznie. Istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy prawidłowego sposobu ustalenia przez organy obu instancji dochodu rodziny M. M., która daje podstawę do przyznania wysokości zasiłku okresowego. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia sprawy stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182 ze zm.; zwanej dalej u.p.s.). Według założenia ustawodawcy pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1 u.p.s.), jej zadaniem jest pomoc w przezwyciężaniu trudnych sytuacji życiowych, których dane osoby nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 u.p.s.). Pomocy społecznej udziela się osobom i rodzinom w szczególności z powodu niepełnosprawności lub długotrwałej, ciężkiej choroby (art. 7 u.p.s.). Z treści art. 38 ust. 1 u.p.s. wynika, że zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, bądź rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny. Zgodnie z art. 38 ust. 2 pkt 2 u.p.s., zasiłek okresowy ustala się w przypadku rodziny do wysokości różnicy między kryterium dochodowym rodziny a dochodem tej rodziny. To jednak kwota zasiłku okresowego ustalona zgodnie z art. 38 ust. 2 u.p.s., nie może być jednocześnie niższa niż 50% różnicy między kryterium dochodowym rodziny a dochodem tej rodziny (art. 38 ust. 3 pkt 1 u.p.s.). Ponadto kwota zasiłku okresowego nie może być niższa niż 20 zł miesięcznie (art. 38 ust. 4 u.p.s.). Natomiast okres na jaki jest przyznawany zasiłek okresowy, ustala ośrodek pomocy społecznej na podstawie okoliczności sprawy, na mocy art. 38 ust. 5 u.p.s. Kryterium dochodowe dla osoby w rodzinie wynosi 456 zł i określone zostało w § 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. 2012 r., poz. 823). Wysokość zasiłku okresowego ustalona została przez ustawodawcę jako: minimalna i maksymalna, co wynika z treści art. 38 ust. 2 u.p.s., w którym ustawodawca użył zwrotu "zasiłek okresowy ustala się". Określenie maksymalnej i minimalnej wysokości zasiłku okresowego, oznacza, iż organ przyznający zasiłek o ile stwierdzi, że osoba ubiegająca się spełnia kryterium wskazane w art. 38 ust. 1 u.p.s., działa w granicach uznania administracyjnego. Organ nie może stronie przyznać świadczenia w niższej kwocie (a także wyższej) niż to zostało określone w u.p.s. W ustalonych w ten sposób widełkach organ poruszać się może jednak swobodnie, przy czym powinien ustalić to świadczenie w wysokości adekwatnej do sytuacji wnioskodawcy, jego potrzeb i możliwości zaspokojenia swoich potrzeb we własnym zakresie oraz posiadanych przez organ środków finansowych na realizację zadań pomocowych (por. wyrok WSA w Poznaniu z 30 kwietnia 2013 r., sygn. II SA/Po 223/13). W art. 8 ust. 3 u.p.s. - zawarte zostało objaśnienie pojęcia dochodu na potrzeby tej ustawy. Zgodnie z tą definicją: za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o należności wymienione w pkt 1, 2 i 3 tej normy (tj.; pkt 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; pkt 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; oraz pkt 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób). Sposoby ustalania dochodu określone zostały w art. 8 u.p.s. poczynając od ust. 3 do ust. 13, z tym jednak, że art. 8 ust. 3 u.p.s., ma charakter ogólny i odnosi się do wszystkich przychodów - czyli ogółu wpływów z jakiegokolwiek tytułu - bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 marca 2007 r. sygn. I OSK 1070/06). Z treści art. 8 ust. 4 u.p.s. wynika, że do dochodu ustalonego zgodnie z ust. 3 nie wlicza się: 1) jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego; 2) zasiłku celowego; 3) pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty; 4) wartości świadczenia w naturze; 5) świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych; 6) dochodu z powierzchni użytków rolnych poniżej 1 ha przeliczeniowego. Konstrukcja prawna niewliczania do dochodu określonych składników została określona w art. 8 ust. 4 u.p.s., a enumeratywne wyliczenie tych składników, stanowi zamknięty katalog. Co istotne ustalając sytuację dochodową, organ musi wziąć pod uwagę ten katalog wyłączeń. W kontrolowanej sprawie organ I przyznał stronie zasiłek okresowy w kwocie 144 zł nie uzasadniając precyzyjnie dochodu rodziny M. M. Wskazał tylko, że dochód rodziny wynosi 624 zł. Dopiero w uzasadnieniu Kolegium podało, że organ I instancji przyznał stronie zasiłek okresowy mając na uwadze następujące wyliczenie matematyczne: 50 % różnicy między kryterium dochodowym wynoszącym 456 zł na osobę w rodzinie, a dochodem tej rodziny. W zakresie dochodu rodziny SKO podało, że wynosi on 624 zł miesięcznie i składa się na niego: zasiłek stały w wysokości 338 zł, zasiłek rodzinny w wysokości 156 zł oraz alimenty w wysokości 130 zł. Powyższe zestawienie przez Kolegium składników dochodu rodziny skarżącego - stanowi dowód braku dokładności w rozpoznaniu niniejszej sprawy, gdyż SKO w decyzji z tej samej daty co zaskarżone rozstrzygnięcie – tj. w decyzji z [...] października 2014 r. nr [...] - ustaliło dotychczasową wysokość zasiłku stałego na kwotę 313 zł. Organy nie odniosły się do dochodów określonych w kwestionariuszu rodzinnego wywiadu środowiskowego z 1 października 2014 r. Wynikają z niego dotychczas otrzymywane przez stronę świadczenia - na podstawie ostatniej decyzji tj.; zasiłek stały w wysokości 338 zł (VIII, IX), zasiłek celowy w wysokości 400 zł (VIII), zasiłek okresowy w wysokości 181,50 zł (VIII, IX). Na rozprawie w dniu 4 marca 2015 r. na pytanie Sądu – pełnomocnik organu nie był w stanie wyjaśnić dlaczego w decyzji SKO dotyczącej zasiłku okresowego wysokość zasiłku stałego przyznanego skarżącemu określono na kwotę 338 zł zaś w decyzji SKO dotyczącej zasiłku stałego wysokość ta wynosi 313 zł. Według informacji uzyskanych od skarżącego na rozprawie wynika, że po decyzji z [...] lipca 2014 r. wydane były jeszcze dwie decyzje przed 1 października 2014 r. dotyczące zasiłku stałego. W konsekwencji należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie organy administracji publicznej obydwu instancji ustaliły dochód na osobę w rodzinie skarżącego w sposób niespójny i niepewny. Reasumując stwierdzić należy, że organy uchybiły obowiązkowi wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności sprawy, w tym wyjaśnienia w sposób jednoznaczny i nie budzący jakichkolwiek wątpliwości w zakresie - dochodu rodziny skarżącego. Brak ustaleń w tym zakresie świadczy o naruszeniu art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., co oczywiście mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd zwraca uwagę na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego, przez należyte wyliczenie dochodu rodziny, który będzie stanowił podstawę do przyznania zasiłku okresowego. Przedstawione powyżej okoliczności zadecydowały o uchyleniu decyzji obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Z uwagi na nieprawidłowe ustalenie przez organy obu instancji sytuacji dochodowej strony - Sąd nie może odnieść się do zarzutów skargi. Na podstawie art. 152 P.p.s.a Sąd orzekł o obligatoryjnym wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny dokonać stosownych ustaleń faktycznych w zakresie dochodu rodziny skarżącego, przy uwzględnieniu oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu niniejszego wyroku.