II SA/Rz 1544/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie WSA Marcin Kamiński WSA Maciej Kobak /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję PGE Dystrybucja S.A. Oddział [...] z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję PGE Dystrybucja S.A. Oddział [....] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...]; II. zasądza od PGE Dystrybucja S.A. Oddział [...] na rzecz skarżącej J. B. kwotę 697 zł /słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia 2 czerwca 2016 roku JB (dalej w skrócie: "skarżąca") zwróciła się do A.S.A. o udzielenie informacji publicznej: - na jakiej podstawie i kiedy został wybudowany odcinek linii energetycznej zlokalizowanej na działce o nr 20 położonej w [...], jednostka ewidencyjna [...], powiat [...]; - czy i jaki podmiot wyraził na to zgodę; - czy w okresie minionych 5 lat przeprowadzana były przeglądy stanu urządzeń przesyłowych, znajdujących się opisanej nieruchomości; - jaki pas gruntu wyłączony jest z zabudowy w związku z przebiegiem linii; - czy i kiedy spółka planuje usunięcie lub przebudowę linii w sposób umożliwiający wykorzystanie linii pod zabudowę. Skarżąca zastrzegła, że informacje należy przesłać jej w wersji papierowej lub na nośniku elektronicznym na adres podany w nagłówku pisma. Ponadto podała, że swój interes prawny w uzyskaniu informacji wywodzi z faktu, iż jest współwłaścicielem nieruchomości opisanej we wniosku, na dowód czego załączyła odpis z KW oraz wypis z rejestru gruntów. Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 roku, znak [...] P działając na podstawie art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1, 2 oraz art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2001 nr 112 poz. 1198 ze zm.) odmówiło udostępnienia wnioskowanych informacji w zakresie innych niż decyzje administracyjne dokumentów dotyczących budowy, posadowienia, remontów, przeglądów, stanu i przebudowy urządzeń energetycznych na działce nr ewid. 20 w [...]. Uzasadniając zajęte stanowisko Spółka podała, że w sprawie brak jest podstaw dla udostępnienia wnioskowanych informacji w zakresie innym niż decyzje administracyjne, dotyczących lokalizacji, posadowienia, remontów, przeglądów stanu technicznego i budowy urządzeń energetycznych usytuowanych na działce należącej do skarżącej, gdyż informacje w tym przedmiocie stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, która jest z mocy art. 5 ust. 2, oraz art. 2 ust. 1 u.d.i.p. wyłączona od obowiązku jej udostępnienia. W świetle przytoczonych regulacji prawo dostępu do informacji publicznej doznaje ograniczenia w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, jak również ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Natomiast w myśl art. 11 ust. 4 ustawy z 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności, co dotyczy żądanych informacji w sprawie. Spółka podniosła, że informacje, których żąda skarżąca stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa energetycznego. Są to m.in. takie dokumenty, które w tym celu są przechowywane w archiwach Spółki, z ograniczonym do nich dostępem wąskiego grona uprawnionych pracowników Spółki. Nadto tajemnica wynika z faktu, iż materiały te dotyczą sieci elektroenergetycznej, w przedmiocie której realizowane są zadania przedsiębiorstwa w zakresie funkcjonowania sytemu elektroenergetycznego i bezpieczeństwa dostaw energii elektrycznej o istotnym znaczeniu dla wykonywania zadań operatora sytemu dystrybucyjnego. Tajemnica również wynika z uwagi na fakt znaczenia materiałów dla prawidłowości funkcjonowania sieci także dla Państwa, tj. wobec okoliczności, że A. objęta jest w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 4 października 2010 r. (cz. II Załącznika, pod poz. 1) w sprawie wykazu przedsiębiorców o szczególnym znaczeniu gospodarczo-obronnym. Decyzja została wysłana na adres skarżącej w dniu 20 czerwca 2016 roku. W dniu 7 lipca 2016 roku skarżąca działając w trybie art. 17 ust. 2 udip wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zarzuciła w nim naruszenie art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że wnioskowane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. Skarżąca wywiodła, że żądane przez nią informacje składa się wraz z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę, a zatem trudno zakładać ich poufność. Niezrozumiałe jest również, jak można "ukrywać" tytuł prawny do korzystania z cudzych nieruchomości, chociażby dla celów konserwatorskich, czy wobec potrzeby usunięcia awarii. Informacje o takim charakterze nie podlegają utajnieniu. Decyzją z dnia [...] lipca 2016 roku, nr [...] P utrzymał w mocy decyzję własną z 20 czerwca 2016 roku. Spółka podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko. Decyzja została wysłana na adres skarżącej w dniu 22 lipca 2016 roku. W dniu 19 sierpnia 2016 roku do P wpłynęła skarga skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Postanowieniem z dnia 14 września 2016 roku, sygn. akt II SA/Lu 902/16 WSA w Lublinie przekazało sprawę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. W swojej skardze JB podniosła analogiczne argumenty i zarzuty, jak we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 7 lipca 2016 roku. W odpowiedzi na skargę Spółka podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko. Poddała jednocześnie w wątpliwość publiczny charakter żądanych przez skarżącą informacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1660). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej "P.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Kontrolując kwestionowaną decyzję Sąd stwierdził, iż narusza ona prawa i z tego względu podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Problematyka dostępu do informacji publicznej uregulowana została w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2016r. poz. 1764 z późn. zm.). W myśl art. 1 powołanej ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Orzecznictwo sądów administracyjnych uszczegółowiło tę definicję, wskazując, iż informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swych kompetencji. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób go dotyczących. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej. Obowiązek zaś wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział tylko w takim wypadku, gdy informacja, której udostępnienia żąda określony podmiot, jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia. Jednocześnie należy zaznaczyć, że dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia tylko wtedy, gdy informacja ta nie została wcześniej udostępniona i nie funkcjonuje w obiegu publicznym, co nie pozwala zainteresowanemu zapoznać się z jej treścią inaczej niż wskutek złożenia wniosku do odpowiedniego organu o udzielenie informacji. W analizowanym stanie faktycznym A. S.A. [...] jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 wskazanej ustawy, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Do tak rozumianych zadań publicznych należą zadania postawione przed przedsiębiorstwami energetycznymi w ustawie z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 r. Poz. 1059). Nie tylko obowiązki operatora systemu dystrybucyjnego wymienione w art. 9c ust. 3 Prawa energetycznego, ale także dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwa energetyczne, ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP, są zadaniami publicznymi. Tak rozumiane dysponowanie zasobami energetycznymi państwa jest wykonywaniem zadania publicznego (por. wyrok TK z dnia 25 lipca 2006 r., sygn. akt P 24/05, OTK-A 2006/7/87; wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10; wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 102/13, niepublikowane, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). P jest takim przedsiębiorcą energetycznym. Żądane przez skarżącej informacje stanowią informacje publiczną. Odnoszą się one do majątku podmiotu realizującego zadania publiczne (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy), dokumentacji urzędowej, tj. treści aktów administracyjnych i rozstrzygnięć wydanych w sprawie lokalizacji i budowy linii energetycznej (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze) oraz dokumentacji przebiegów i efektów kontroli stanu technicznego linii energetycznej (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugie). Jest to więc niewątpliwie dziedzina publiczna, a nie prywatna. Żądanie udzielenia informacji o planach usunięcia lub przebudowy konkretnej linii, jeżeli dotyczy istniejących już dokumentów z zakresu inicjowanego procesu inwestycyjnego, to nie można wykluczyć, że mieści się w pojęciu informacji publicznej, o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 bądź art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d ustawy o dostępie do informacji publicznej. Kwestię tę przesądził Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 2 października 2013 roku, sygn. akt I OSK 816/13, w którym analizował żądanie udostępnienia informacji analogicznych, jak w niniejszej sprawie. Odmawiając udostępnienia informacji publicznej Spółka powołała się na art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Przepis ten może stanowić podstawę odmowy udostępnienia informacji publicznej w zakresie przesłanki ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, jednakże tylko pod warunkiem precyzyjnego, wyczerpującego i przekonującego wykazania, że wyznaczona żądaniem wnioskodawcy informacja publiczna związana z działalnością przedsiębiorcy zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej wyczerpuje ustawowe przesłanki wyłączające jej udostępnienie ze względu na jej wartość gospodarczą oraz realną możliwość naruszenia interesów przedsiębiorcy. Tajemnicę przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa, o której mowa w art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, choć tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej (por. np. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2013 r., I OSK 511/13). Informacja publiczna odnosząca się do danych będących w posiadaniu przedsiębiorcy podlega zatem udostępnieniu tylko w sytuacji, gdy nie jest objęta ochroną wynikającą z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Każda więc nieujawniona do wiadomości publicznej informacja techniczna, technologiczna, organizacyjna przedsiębiorstwa lub inna informacja posiadająca wartość gospodarczą, co do której przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności powinna być, przed jej udostępnieniem w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, indywidualnie oceniona pod kątem zakwalifikowania jej jako tajemnicy przedsiębiorcy (zob. wyrok NSA z dnia 6 września 2016 r., I OSK 700/16). W analizowanej sprawie A. nie dokonała prawidłowego powiązania przesłanki odmowy udostępnienia informacji publicznej w postaci tajemnicy przedsiębiorcy z zakresem i treścią pytań skarżącej. Prawidłowe powiązanie powyższej przesłanki z treścią wniosku polega na wykazaniu, że żądane przez skarżącą informacje mają wartość gospodarczą, oraz że poprzez ich ujawnienie istnieje realna możliwość naruszenia interesów przedsiębiorcy, a ponadto że przedsiębiorca podjął określone kroki zmierzające do zachowania powyższych informacji w poufności. Brak wykazania powyższych przesłanek na tle prawidłowo ustalonego i wyjaśnionego stanu faktycznego czyni odmowę udostępnienia żądanych informacji publicznych przedwczesną. Podkreślić także należy, że wniosek skarżącej nie został rozpoznany co do istoty, gdyż z jednej strony Spółka odmówiła udostępnienia żądanych informacji ze względu na przesłankę tajemnicy przedsiębiorcy, z drugiej zaś stwierdziła w sentencji decyzji, że odmowa dotyczy udostępnienia wnioskowanych informacji " w zakresie innych niż decyzje administracyjne dokumentów dotyczących budowy, posadowienia, remontów, przeglądów, stanu i przebudowy urządzeń energetycznych na działce nr ewid. 20 w [...].", co należałoby odczytywać jako wyraz woli udostępnienia dokumentów obejmujących decyzje administracyjne. Uwzględnienie wniosku i udostępnienie informacji następuje jednak w formie czynności materialno-technicznej, a nie w formie decyzji. Skarżony podmiot powinien mieć oczywiście na względzie, że decyzje stanowiące podstawę do budowy, przebudowy lub remontu obiektów należących do infrastruktury elektroenergetycznej, ze swej istoty nie stanowią tajemnicy przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (por. np. wyrok NSA z dnia 11 października 2013 r., I OSK 1482/13). Podsumowując, w świetle powyższych uwag oraz treści wniosku skarżącej należy przyjąć, że P nie dokonując wyczerpujących ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy (treści żądania skarżącej), nie dokonując wyczerpującego i całościowego rozpatrzenia materiału procesowego oraz nie sporządzając prawidłowego i przekonującego uzasadnienia faktycznego i prawnego wydanych rozstrzygnięć, naruszyła art. 7, 11, 77 § 1, 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 17 ust. 1 i art. 16 oraz w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., co mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji na podstawie art. 145 § pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. należało orzec o uchyleniu zaskarżonych decyzji, formułując jednocześnie wyrażoną wyżej wiążącą ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania (art. 153 p.p.s.a.). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.