II SA/Rz 1549/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Elżbieta Mazur - Selwa Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2015 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku dla opiekuna uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...]. Przedmiotem skargi A.P. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] (dalej Kolegium lub SKO) z dnia [...] października 2014 r. nr [...] o odmowie przyznania A.P. zasiłku dla opiekuna, wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zmianami), zwanej dalej "K.p.a." oraz art. 2 ust. 2 pkt 1, ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. poz. 567), zwanej dalej "ustawą". Z akt administracyjnych sprawy wynika, że A.P. wnioskiem z dnia [...] maja 2014 r. zwrócił się o ustalenie prawa do zasiłku dla opiekuna z tytułu opieki nad niepełnosprawną babką J.K. na okres od 1 lipca 2013 r. do 14 maja 2014r. Po rozpatrzeniu wniosku Burmistrz [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] odmówił wnioskodawczyni przyznania prawa do wnioskowanego zasiłku dla opiekuna wskazując, że krewnymi pierwszego stopnia wobec J.K., na których w pierwszej kolejności spoczywa obowiązek alimentacyjny wobec niej, jest jej sześcioro dzieci. Fakt pozostawania w zatrudnieniu, przebywania za granicą, lub opieka nad mężem nie zwalniają ich z obowiązku alimentacyjnego wobec matki. W odwołaniu od powyższej decyzji A.P. podniosła, że cały czas sprawuje opiekę nad matką i na dzień 31 grudnia 2012 r. spełniała warunki do przyznania świadczenia. Kolegium, wymienioną na wstępie decyzją z [...] sierpnia 2014 r., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. W uzasadnieniu wskazało, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy zasiłek dla opiekuna może otrzymać osoba, jeśli decyzja o przyznaniu jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013 r. poz. 1557) z dniem 1 lipca 2013 r. Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy zasiłek dla opiekuna przysługuje: 1) za okresy od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia poprzedzającego dzień wejścia w życie ustawy, w których osoba spełniała warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992, z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r.; 2) od dnia wejścia w życie ustawy, jeżeli osoba spełnia warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. Zgodnie z powyższym warunkiem ustalenia prawa do zasiłku dla opiekuna jest wygaśnięcie w mocy prawa decyzji o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw, a wnioskodawca spełniał przesłanki do przyznania mu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. W niniejszej sprawie babka wnioskodawczyni jest osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności przyznanym na stałe, co wynika z orzeczenia z dnia [...] lutego 2010 r. wydanego przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności ze wskazaniem, że wymaga stałej i długotrwałej opieki i pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Wnioskodawczyni utraciła z mocy prawa z dniem [...] czerwca 2013 r. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przyznanego decyzją z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. Negatywną przesłanką przyznania zasiłku dla opiekuna jest natomiast fakt, że A.P. nie należy do kręgu osób zobowiązanych do alimentacji, spokrewnionych w pierwszym stopniu, takimi są bowiem dzieci A.K. Obowiązek osoby zobowiązanej w dalszej kolejności, powstaje dopiero po spełnieniu określonych prawem przesłanek, zaś fakt zatrudnienia, przebywania za granica czy też opieka nad mężem pozostają bez wpływu na obowiązek alimentacyjny, który powstaje z mocy prawa, a nie z wyboru dokonanego w rodzinie przez jej członków. Wynika to z art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. Zatem obowiązek alimentacyjny wnuczki powstaje, gdy nie ma dzieci babci lub dzieci te nie są w stanie dopełnić obowiązku alimentacyjnego wobec rodzica. Fakt sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem przez córkę A.K. A.R. może stanowić przeszkodę w opiece nad matką. Podobnie przebywanie za granicą dzieci A.K.: R.P., M.K. i S.R. można rozważać w kategoriach nadmiernych trudności, o których mowa w art. 132 k.r.o. Jednakże pozostałe dzieci A.K.: M.K. i C.M. potencjalnie taką opiekę sprawować mogą, bowiem fakt pozostawania w zatrudnieniu, co wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie, nie stanowi ku temu przeszkody. Zatem nie zostały w niniejszej sprawie spełnione przesłanki do powstania obowiązku alimentacyjnego po stronie A.P. – wnuczki J.K. A.P. wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie ze skargę na powyższą decyzję Kolegium, wnosząc o jej uchylenie w całości i przyznanie jej zasiłku dla opiekuna od dnia 1 lipca 2013 r. do 14 maja 2014 r. w związku z opieką nad babką J.K. Zdaniem skarżącej, w niniejszej sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki do przyznania jej zasiłku dla opiekuna. Babka wnioskodawczyni jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, na stałe i ze wskazaniem stałej i długotrwałej opieki i pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Ponadto skarżąca utraciła z mocy prawa z dniem 30 czerwca 2013 r. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, przyznane decyzją z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy w z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy oświadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw. Ponadto podniosła, że nie nastąpiła zmiana okoliczności, a skarżąca jako jedyna osoba jest w stanie sprawować opiekę nad babką. Ustawodawca dopuszczając możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym, gdy osoba spokrewniona w pierwszym stopniu nie jest w stanie sprawować opieki nie wskazał żadnych ustawowych desygnatów, co do tego jak należy rozumieć przesłankę "nie jest w stanie sprawować opieki". Nie odwołał się w powyższym zakresie do przeszkód natury prawnej ani do przeszkód natury faktycznej. Obciążenie obowiązkiem alimentacyjnymi w pierwszej kolejności dzieci A.K. jest zgodne z zasadą kolejności obowiązku alimentacyjnego, ale przepisy ustawy odnośnie "specjalnego zasiłku opiekuńczego" o takiej kolejności nie wspominają. Zdaniem skarżącej beneficjentami zasiłku dla opiekuna mogą być wnukowie, nawet wtedy, gdy są osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki i nie muszą wykazywać, że osoby spokrewnione w pierwszym stopniu nie mogą sprawować przedmiotowej opieki. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, przedstawiając argumentację jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U z 2014, poz. 1647). Zakres kontroli wyznacza art. 134 p.p.s.a., z którego wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 p.p.s.a Sąd oddala skargę w razie jej nieuwzględnienia. Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem ograny orzekające naruszyły przepisy prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy oraz przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy dokonały następujących ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy. Decyzją Burmistrza [...] z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] skarżąca nabyła prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na okres od 11 lutego 2010 r. bezterminowo z tytułu opieki nad J.K. (babką) legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności przyznanym na stałe, wydanym przez Powiatowy Zespoł do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] lutego 2010 r. Decyzja o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego wygasła z dniem 1 lipca 2013 r. na mocy regulacji zawartej w art. 11 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548 ze zm.). Organy ustaliły ponadto, że J.K. posiada sześcioro dzieci, z których dwoje może sprawować opiekę nad matką. Przyjęły, że fakt sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem przez córkę A.K. A.R. może stanowić przeszkodę w opiece nad matką, podobnie jak pobyt za granicą pozostałych dzieci A.K.: R.P., M.K. i S.R. Jednakże pozostałe dzieci A.K.: M.K. i C.M. potencjalnie taką opiekę sprawować mogą, bowiem fakt pozostawania w zatrudnieniu nie stanowi ku temu przeszkody. Zatem nie zostały w niniejszej sprawie spełnione przesłanki do powstania obowiązku alimentacyjnego po stronie A.P. – wnuczki J.K., bowiem obowiązek ten spoczywa w pierwszej kolejności na jej dzieciach. Sąd dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji stwierdza w pierwszej kolejności, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 5 grudnia 2013 r. sygn. akt K 27/13 orzekł, że art. 11 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U., poz. 1548) jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny uznał, że przepisy te spowodowały ingerencję w prawa nabyte części dotychczasowych beneficjentów systemu świadczeń opiekuńczych poprzez wygaśnięcie z mocy prawa decyzji przyznających świadczenie pielęgnacyjne i brak wprowadzenia przesłanek uzyskania innego świadczenia, które adekwatnie rekompensowałoby utratę dotychczasowych uprawnień. W ten sposób doszło do naruszenia praw słusznie nabytych oraz zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa w odniesieniu do tej grupy osób, które pobierały świadczenie pielęgnacyjne na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z 2012 r., a jednocześnie nie spełniły przesłanek nabycia świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych w nowym brzmieniu. W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny wskazał również, że w sytuacji gdy kontrolą objęte są przepisy intertemporalne – art. 11 ust. 1 i ust. 3 ustawy nowelizującej, które w dodatku zmaterializowały się już w dniu orzekania przez Trybunał, wykonanie negatywnego wyroku Trybunału będzie wymagało interwencji ustawodawcy. W wykonaniu tego wyroku uchwalona została zatem powołana już ustawa o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, która weszła w życie 15 maja 2014 r. Uregulowano w niej sytuację prawną osób, które utraciły prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z wejściem w życie ustawy nowelizującej z dnia 7 grudnia 2012 r. Zgodnie z art. 5 w zw. z art. 8 tej ustawy istniała możliwość złożenia wniosku o przyznanie zasiłku dla opiekunów, którzy 1 lipca 2013 r. utracili prawo do zasiłku na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy zmieniającej z 2012 r. – w terminie 4 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy. Z takiej możliwości skorzystała w niniejszej sprawie skarżąca, składając wniosek o ustalenie prawa do zasiłku dla opiekuna w dniu [...] maja 2014 r. w okresie od 1 lipca 2013 r. do dnia 14 maja 2014 r. Bezsporne jest, że pobierała ona świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawną w znacznym stopniu babką w okresie do 30 czerwca 2013 r., a decyzja o przyznaniu skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 w zw. z art. 11 ust. 1 ustawy nowelizującej, co stanowi zasadniczą przesłankę przyznania zasiłku dla opiekuna określoną w art. 2 ust. 1 ustawy. Należy jednak zwrócić uwagę, że wskazany wyżej warunek – tj. wygaśnięcie z mocy prawa decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne, nie jest jedyną przesłanką uzyskania prawa do zasiłku dla opiekuna. Pozostałe przesłanki określone zostały w art. 2 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz w art. 2 ust. 5 ustawy W art. 2 ust. 5 ustawy przyjęto, że zasiłek dla opiekuna nie przysługuje za okresy, w których: 1) osobie ubiegającej się o zasiłek dla opiekuna zostało ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego lub świadczenia pielęgnacyjnego lub 2 na osobę wymagającą opieki innej osobie zostało ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego lub świadczenia pielęgnacyjnego. Z art. 2 ust. 2 wynika natomiast, że zasiłek dla opiekuna przysługuje : 1) za okresy od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia poprzedzającego dzień wejścia w życie ustawy, w których osoba spełniała warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31.12.2012 r.; 2) od dnia wejścia w życie ustawy, jeżeli osoba spełnia warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31.12.2012 r. Przyjmując prawidłowe stanowisko o zaistnienia przesłanki z art. 2 ust. 1 ustawy, Sąd stwierdza, że organy w wyniku błędnej wykładni art. 2 ust. 2 pkt 1 ustawy zaniechały zbadania spełnienia warunków do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, określonych w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym na dzień 31.12.2012 r. Organy badając przesłanki do nabycia prawa do świadczenia niż wnuczka – A.P. osobach spokrewnionych w pierwszym stopniu w stosunku do A.K. ciąży obowiązek alimentacyjny i osoby te mogą sprawować nad nią opiekę. Tymczasem dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie ma znaczenia, czy w dniu wydawania decyzji o przyznaniu zasiłku dla opiekuna spełnione zostały przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Organ ma natomiast ustalić, czy w okresie objętym wnioskiem o przyznanie zasiłku dla opiekuna nie zaistniały okoliczności wyłączające przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a zatem czy doszło do zmiany w stanie faktycznym, jaki był podstawą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w okresie, kiedy świadczenie nadal byłoby wypłacane, gdyby decyzja, która je przyznała nie wygasła dnia 1 lipca 2013 r. Taka wykładnia wyżej przytoczonych przepisów jest następstwem przyjęcia, że także w okresie pobierania świadczenia pielęgnacyjnego, w miejsce którego przysługuje zasiłek dla opiekuna jego beneficjent także byłby zobligowany do informowania organu do wszystkich zmianach w stanie faktycznym, które wpływały na prawo do pobieranych doświadczeń. W rozpoznawanej sprawie kwestia ta będzie mieć kluczowe znaczenie z uwagi na fakt, że gdyby nie doszło do zmiany w stanie faktycznym sprawy w okresie objętym wnioskiem o przyznanie zasiłku dla opiekuna w stosunku do stanu faktycznego, jaki był podstawą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, zasiłek dla opiekuna, wobec spełnienia bezspornej przesłanki określonej w art. 2 ust. 1 ustawy nadal przysługiwałby skarżącej. Stwierdzenie zaistnienia przesłanek z art. 2 ust. 2 ustawy wymaga dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i przeprowadzenia postępowania dowodowego, które to obowiązki spoczywają na organie prowadzącym postępowanie, z mocy art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a., a to z kolei na znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji na mocy art. 107 § 3 K.p.a. Przepisy te nakazują organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich czynności niezbędnych do ustalenia prawdy obiektywnej, w tym zobowiązują do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz jego obiektywnej oceny. Obowiązkom tym uchybiły organy orzekające w sprawie, naruszając tym samym ww. przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W następstwie powyższego organy dopuściły się też naruszenia prawa materialnego – art. 2 ust. 2 pkt 1 ustawy. Stwierdzenie tych naruszeń przez Sąd skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. Z uwagi na fakt, iż zaskarżona decyzja nie przyznaje żadnych praw i nie nakłada obowiązków, Sąd odstąpił od stosowania art. 152 P.p.s.a. i określenia czy i w jakim zakresie decyzja ta może być wykonana. W postępowaniu ponownym organ związany oceną prawną zawartą w niniejszym wyroku zbada spełnienie przez skarżącą ustawowych przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego przewidzianych w ustawie o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31.12.2012 r.