II SA/Rz 1556/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur-Selwa Sędziowie WSA Karina Gniewek - Berezowska /spr./ WSA Maria Mikolik Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2025 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Rzeszowie na uchwałę Rady Gminy Dynów z dnia 31 lipca 2023 r. nr LII(327)2023 w przedmiocie trybu i sposobu powoływania oraz odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego I. stwierdza nieważność § 1 ust. 1, § 2 ust. 3 pkt 4 zaskarżonej uchwały; II. w pozostałym zakresie skargę oddala. Dnia 31 lipca 2023 r. Rada Gminy Dynów (dalej: "Rada" lub "organ"), na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023 r, poz. 40 ze zm. - dalej "u.s.g.") oraz 6 ust. 2 pkt 4 i art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy domowej (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1249 ze zm. - dalej: "u.p.p.r."), podjęła uchwałę nr LII(327)2023 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego ds. Przeciwdziałania Przemocy Domowej w Gminie Dynów Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy w Rzeszowie (dalej: "Prokurator" lub "Skarżący"), który zarzucił istotne naruszenie prawa, tj.: - art. 9a ust. 15 u.p.p.r. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez określenie w § 1 ust. 1 zakresu zadań realizowanych przez członków zespołu interdyscyplinarnego, podczas gdy Rada Gminy została upoważniona (na podstawie art. 9a ust. 15 u.p.p.r.) wyłącznie do określenia trybu i sposobu, tj. procedury odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego; - art. 9a ust. 15 u.p.p.r. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez wskazanie w § 2 ust. 3 pkt 3 uchwały, wśród przesłanek uzasadniających odwołanie członka Zespołu, zaprzestanie wykonywania funkcji, działalności lub pracy, z którą związane było wytypowanie do pracy w Zespole oraz w pkt. 4 nie wykonywanie lub nienależyte wykonywanie obowiązków określonych w pisemnym porozumieniu o którym mowa w ust. 1, w sytuacji gdy Rada Gminy została upoważniona (na podstawie art. 9a ust. 15 u.p.p.r.) wyłącznie do określenia trybu i sposobu, tj. procedury odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego. W oparciu o powyższe zarzuty Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały nr LII (327)2023 Rady Gminy Dynów z dnia 31 lipca 2023 r. w zakresie § 1 ust. 1 oraz § 22 ust. 3 pkt 3 i 4 tej uchwały. W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o oddalenie skargi w całości. Odnosząc się do poniesionych zarzutów, organ wskazał, że § 1 ust. 1 uchwały nie określa zakresu zadań Zespołu Interdyscyplinarnego, a jedynie ustanawia procedurę jego powoływania i odwoływania, zgodnie z delegacją ustawową wynikającą z art. 9a ust. 15 u.p.p.r.. Zdaniem Rady nie można zatem uznać, że uchwała narusza normy prawne, ponieważ nie wprowadza nowych kompetencji dla zespołu, lecz jedynie organizuje jego działanie na poziomie lokalnym. Jeśli chodzi o przepisy § 2 ust. 3 pkt 3 i 4, Rada podniosła, że są one zgodne z ustawą, która określa skład zespołu interdyscyplinarnego oraz wskazuje, że jego członkowie wykonują swoje zadania w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych. Uchwała jedynie porządkuje te kwestie i precyzuje, że w przypadku utraty zdolności do pełnienia funkcji (np. utraty zdolności do czynności prawnych) konieczne jest uzupełnienie składu zespołu. W opinii Rady jest to logiczne rozwiązanie, umożliwiające sprawne funkcjonowanie zespołu i zapobiegające jego paraliżowi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Rady Gminy Dynów z 31 lipca 2023 r., Nr LII (327)2023 w sprawie trybu i sposobu powoływania odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego ds. Przeciwdziałania Przemocy Domowej w Gminie Dynów. Zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego i podlega publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa. Obowiązku tego dopełniono. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego pod poz. 3850. Stosownie do art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) mają charakter generalny i abstrakcyjny i obejmują swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze swojego obowiązywania (w tym przypadku na terenie gminy). Mając na uwadze, że zaskarżona uchwała – bez wątpienia mająca charakter generalno-abstrakcyjny – jest aktem prawa miejscowego, treść art. 94 ust. 1 u.s.g. nie sprzeciwia się stwierdzeniu nieważności tej uchwały w całości lub części przez sąd administracyjny w razie stwierdzenia, że jest sprzeczna z prawem – niezależnie od czasu, jaki upłynął od daty jej uchwalenia. W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały, czy też wyjście poza granice ustawowego upoważnienia. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego mogą ustanawiać akty prawa miejscowego wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Skoro akt prawa miejscowego jest wydawany na podstawie delegacji ustawowej, to tylko przestrzeganie tak zakresu podmiotowego jak i przedmiotowego tej delegacji daje podstawy do uznania danego aktu za zgodny z prawem. Powoływanie zespołów interdyscyplinarnych mieści się w ramach wykonywania przez gminę ustawowego obowiązku przeciwdziałania przemocy domowej – art. 9a ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, realizowanego na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej i ustawy z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Wzorzec kontroli zaskarżonej uchwały stanowi art. 9a ust. 15 ustawy, zgodnie z którym: rada gminy określi, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Przepis ten stanowi normę o charakterze iuris cogentis co oznacza, że nie dopełnienie jakiejkolwiek przesłanek w nim wyrażonych skutkuje nieważnością aktu wydanego na jego podstawie. Potwierdzenie tych wad nie daje Sądowi innej możliwości, jak wyeliminowanie wadliwych zapisów aktu stanowienia prawa, przy czym co należy również podkreślić kontrola Sądu sprowadza się w tym zakresie wyłącznie do zbadania czy zaskarżone przepisy mieszczą się w granicach delegacji ustawowej. Sąd nie ma podstaw do badania innych okoliczności, jak ewentualnie negatywnych skutków finansowych uchylenia uchwały czy racjonalności jej zapisów. Ta kontrola sprowadza się w zasadzie do kontroli legislacji gminy i odpowiedzi na pytanie, czy zapisy kwestionowanej uchwały mieszczą się w pojęciu trybu i sposobu odwołania. W ocenie Sądu kwestionowane zapisy nie spełniają tego kryterium. Prokurator zaskarżył §1 ust. 1 uchwały zarzucając naruszenie art. 9a ust. 15 ustawy polegające na określeniu zakresu zadań realizowanych przez członków zespołu interdyscyplinarnego podczas gdy Rada Gminy została upoważniona wyłącznie do określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego. Sąd przyznaje rację Prokuratorowi. Jak wyżej szczegółowo zostało wyjaśnione wadą nieważności obarczone są takie regulacje uchwały, które wykraczają poza granice delegacji ustawowej, bądź pozostają z nią w sprzeczności. Potwierdzenie tych wad nie daje Sądowi innej możliwości, jak wyeliminowanie wadliwych zapisów aktu stanowienia prawa. W art. 9a ust. 1 ustawy postanowiono, że gmina podejmuje działania na rzecz przeciwdziałania przemocy domowej, w szczególności w ramach pracy w zespole interdyscyplinarnym. W §1 uchwały powtórzono i zmodyfikowano treść tego przepisu wskazując: " w celu realizacji na terenie Gminy zadań wynikających z ustawy o przeciwdziałaniu przemocy domowej ( Dz.U. z 2021 r., poz. 1249 z zm.) przyjmuje się tryb i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego do spraw Przeciwdziałania Przemocy Domowej w gminie Dynów. Porównując powyższe zapisy stwierdzić należy, że zapis ustawowy jest węższy. Użycie w przepisie ustawy zwrotu "w szczególności" oznacza, że powierzone zadania w ramach przeciwdziałania przemocy domowej gmina realizuje przy pomocy powołanego Zespołu Interdyscyplinarnego, co oznacza że część zadań określonych w tej ustawie pozostawać będzie w gestii gminy. Użycie przez uchwałodawcę zwrotu "zadań wynikających z ustawy o przeciwdziałaniu przemocy domowej" oznacza nieuprawnione rozszerzenie tego zakresu na wszystkie zadania określone w ustawie. W orzecznictwie wielokrotnie zwracano uwagę na zakaz powtarzania w treści aktów prawa miejscowego zapisów ustawowych. Nie zawsze takie powtórzenia powodują nieważność zapisów, nie mniej zawsze rodzą ryzyko modyfikacji zapisów ustawowych, nadania treściom ustawowym innych znaczeń, które wywołują wątpliwości co do znaczenia użytych przez uchwałodawcę zwrotów. Stąd postulat o niepowtarzaniu treści ustawowych w aktach prawa miejscowego. W art. 6 ustawy określono zadania jednostek samorządu terytorialnego w zakresie przeciwdziałania przemocy domowej; właściwość organów] 1. Zadania w zakresie przeciwdziałania przemocy domowej są realizowane przez organy administracji rządowej i jednostki samorządu terytorialnego na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2024 r. poz. 1283) lub ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2023 r. poz. 2151), chyba że przepisy niniejszej ustawy stanowią inaczej. 2. Do zadań własnych gminy należy w szczególności tworzenie gminnego systemu przeciwdziałania przemocy domowej, w tym: 1) opracowanie i realizacja gminnego programu przeciwdziałania przemocy domowej i ochrony osób doznających przemocy domowej; 2) prowadzenie poradnictwa i interwencji w zakresie przeciwdziałania przemocy domowej w szczególności poprzez działania edukacyjne służące wzmocnieniu opiekuńczych i wychowawczych kompetencji rodziców w rodzinach zagrożonych przemocą domową; 3) zapewnienie osobom doznającym przemocy domowej miejsc w ośrodkach wsparcia; 4) tworzenie zespołów interdyscyplinarnych. Zamieszczony w uchwale §1 ust. 1 uzasadnia wątpliwości Prokuratora. Nie wiadomo bowiem czy Zespół Interdyscyplinarny został powołany do realizacji wszystkich zadań określonych w ustawie o przeciwdziałaniu przemocy domowej, co pozostawałoby w sprzeczności z ustawą. Z tego powodu zachodziła konieczność stwierdzenia nieważności uchwały w tym zakresie. Drugi podnoszony przez Prokuratora zarzut dotyczył zapisów §2 ust. 3 pkt 3 i 4 uchwały, regulujących tryb i sposób odwołania członków Zespołu Interdyscyplinarnego. Kwestionowane zapisy stanowią, że odwołanie członka zespołu następuje w razie: pkt 3: zaprzestania wykonywania funkcji, działalności lub pracy, z którą związane było wytypowanie do pracy w Zespole, pkt 4: niewykonania lub nienależytego wykonania obowiązków określonych w pisemnym porozumieniu o którym mowa w ust. 1. Zdaniem Prokuratora zapisy te świadczą o wprowadzeniu materialnoprawnych przyczyn pozbawienia członkowstwa, do czego Rada Gminy nie była upoważniona. Sąd zgadza się, że taki charakter ma zapis § 2 ust. 3 pkt 4. Wymienione w nim podstawy odwołania stanowią element oceny i wykraczają poza delegację ustawową do ustalenia trybu i sposobu odwoływania. Stanowisko takie jest jednolicie prezentowane przez sądy administracyjne w tym NSA choćby w wyroku z 13 listopada 2024 r., sygn. akt III OSK 955/23. Sąd podziela pogląd, że wykluczone jest domniemywanie upoważnienia ustawowego do ustalenia przesłanek odwoływania członka zespołu interdyscyplinarnego. Ponadto zwrócić należy uwagę, że uchwałodawca odwołuje się to do niewykonania obowiązków określonych w porozumieniu. Tymczasem w art. 9 ust. 8 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy domowej wynika, że porozumienia określają w szczególności sposób i formę wymiany informacji, a także sprawy dotyczące uczestnictwa członków grup diagnostyczno – pomocowych w posiedzeniach i pracach tych grup. Sąd nie zgadza się natomiast, że taki sam charakter ma zapis pkt 3 kwestionowanego przepisu uchwały, zgodnie z którym: odwołanie następuje z chwilą zaprzestania wykonywania funkcji, działalności lub pracy, z którą związane było wytypowanie do pracy w Zespole. W ocenie Sądu regulacja ta ma charakter czysto techniczny i jest wyłącznie konsekwencją pozbawienia prawa do bycia członkiem Zespołu Interdyscyplinarnego. Ustawa określa jakie podmioty wchodzą w skład Zespołu, utrata tej podmiotowości dotyczy niepodlegających ocenie faktów. W ocenie Sądu tego rodzaju zapis dotyczy trybu odwołania w tym przypadku z urzędu, na skutek powstałych w trakcie obowiązywania uchwały okoliczności faktycznych uzasadniających konieczność odwołania danego członka. Zakwestionowanie tego zapisu prowadziłoby do sytuacji utrzymania funkcjonowania nienależycie obsadzonego Zespołu Interdyscyplinarnego. Z tych wszystkich powodów Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 1 ust. 1 oraz § 2 ust. 3 pkt 4 działając na podstawie art. 147 §1 p.p.s.a. W pozostałym zakresie Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.