II SA/Rz 156/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska /spr./ Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik WSA Robert Sawuła Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 marca 2012 r. sprawy ze skargi L. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...]. Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO) po rozpoznaniu odwołania L. S. utrzymało w mocy wydaną z upoważnienia Burmistrza [...] decyzję z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] o odmowie przyznania L. S. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym ojcem – K. S. w okresie od 1 listopada 2011 r. Podstawą prawną zaskarżonej decyzji jest art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) - zwana dalej w skrócie k.p.a. oraz art. 17 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r. nr 139, poz. 992 ze zm.) - zwana dalej w skrócie u.ś.r. Z akt administracyjnych sprawy i uzasadnienia decyzji wynika, że po rozpoznaniu wniosku L. S. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad K. S. (ojcem), wydaną z upoważnienia Burmistrza [...], decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] odmówiono przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W motywach rozstrzygnięcia wskazano, że L. S. opiekuje się chorym ojcem, co uniemożliwia mu podjęcie jakiejkolwiek pracy. K. S. (ojciec wnioskodawcy), legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Pozostaje w związku małżeńskim z W. S., która pomimo problemów zdrowotnych nie jest osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ wskazał, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. wnioskodawcy nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, albowiem K. S. tj. osoba wymagająca opieki, pozostaje w związku małżeńskim z W. S., która to nie jest osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Odwołanie od tej decyzji złożył L. S. podnosząc, że powołany przez organ art. 17 ust. 5 pkt 2 u.ś.r. uznany został w wyrokach Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 i 22 lipca 2008 r. (sygn. P 27/07 i P 41/07) za niekonstytucyjny. Zaskarżona decyzja jest krzywdząca, bowiem W. S., ze względu na wiek i schorzenia, nie może sprawować opieki nad chorym mężem. Stan zdrowia ojca, który jest całkowicie niezdolny do samodzielnej egzystencji i wymaga całodobowej opieki, powoduje, że osoba sprawująca nad nim opiekę musi posiadać odpowiednie predyspozycje fizyczne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie i wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji SKO wskazało na treść art. 17 ust. 1 u.ś.r., który stanowi o tym komu przysługuje świadczenie pielęgnacyjne. W dalszej części, powołując się na treść art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., podało, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W okolicznościach sprawy bezspornym jest, że K. S. pozostaje w związku małżeńskim z W. S., która nie jest osobą zaliczoną do znacznego stopnia niepełnosprawności. SKO uznało, że kierując się wykładnią gramatyczną organ I instancji słusznie przyjął, że brak jest możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego dla wnioskującego. Kolegium podkreśliło, że decyzje w sprawie świadczeń rodzinnych nie są oparte na uznaniu administracyjnym, mają charakter decyzji związanych, ich treść wynika wprost z uregulowań ustawowych. Żadne inne niż określone w ustawie czynniki nie decydują o przyznaniu przedmiotowych świadczeń. Odnosząc się zaś do zarzutu niekonstytucyjności art. 17 ust. 5 pkt 2 u.ś.r. Kolegium stwierdziło, że powołane wyroki Trybunału Konstytucyjnego dotyczyły obowiązującego poprzednio stanu prawnego i problematyki uniemożliwienia przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie, która rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki, o jakiej mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. nad innym niż jej dziecko, niepełnosprawnym niepełnoletnim członkiem rodziny, dla którego stanowi rodzinę zastępczą spokrewnioną i wobec którego osobę tę obciąża obowiązek alimentacyjny. Wyroki te dotyczyły regulacji art. 17 ust. 1, a nie art. 17 ust. 5 pkt 2 u.ś.r. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożył L. S. wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji organu I instancji. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania w szczególności art. 7 i art. 77 k.p.a. oraz naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r., a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący zarzucił, że organ zbierając materiał dowodowy nie zweryfikował (np. poprzez przeprowadzenie wizyty), że W. S. nie ma możliwości sprawowania opieki nad K. S., który legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jest niezdolny do samodzielnej egzystencji, cierpi na zanik mięśni. W. S. ze względu na wiek i zły stan zdrowia pomocy tej nie może udzielić, dlatego on zrezygnował z możliwości podjęcia zatrudnienia. Zarzucił, że organ zastosował wykładnię gramatyczną, zamiast celowościową i systemową. Na poparcie swego stanowiska skarżący powołał się na wyrok WSA w Olsztynie z dnia 18.02.2011 r., sygn. akt II SA/Ol 1023/10 oraz wyrok NSA z dnia 7.12.2009 r., sygn. akt I OSK 722/09. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zaskarżonego aktu (tu decyzja) z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisu prawa materialnego o wpływie na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, albo też przepisu dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c P.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to uzasadniało uwzględnienie skargi w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Zgodnie z art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten wyraża jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, zasadę prawdy obiektywnej. Oznacza ona, że na organ administracji publicznej nałożony jest obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Stosownie natomiast do przepisów art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy i na tej podstawie ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Obowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Niedopełnienie obowiązku zgromadzenia pełnego materiału dowodowego jest wadą postępowania uzasadniającą uchylenie decyzji administracyjnej wydanej w wyniku takiego zaniedbania. Ocena dowodów powinna być, zgodnie z art. 80 K.p.a., oparta o wszechstronną analizę całokształtu materiału dowodowego. W rozpoznawanej sprawie organy administracji nie wywiązały się z obowiązku należytego wyjaśnienia i ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością, naruszając tym samym powołane przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy obu instancji zgodnie uznają, że przyznaniu skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem K. S., w okresie od 1 listopada 2011 r. sprzeciwia się przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.), jego wykładnia gramatyczna. Ustaliły bowiem, że K. S. pozostaje w związku małżeńskim, przy czym współmałżonek – W. S. nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W toku postępowania administracyjnego, m.in. w złożonym w dniu [...] listopada 2011 r. oświadczeniu (będąc uprzednio pouczonym o odpowiedzialności karnej z art. 233 § 1 K.k. za składanie fałszywych zeznań) skarżący podniósł, że W. S. ze względu na stan zdrowia i wiek nie może udzielić mężowi niezbędnej pomocy i on tylko jest w stanie zapewnić niepełnosprawnemu ojcu całodobową opiekę. Do złożonego wniosku o przyznanie świadczenia skarżący dołączył również pisemne oświadczenia swojego rodzeństwa (4 osoby), którzy podali, że nie sprawują opieki nad ojcem i nie są w stanie jej ojcu zapewnić, taką opiekę zapewnia "brat L.". Okoliczności powyższe, a więc to czy W. S. mimo, iż nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności nie jest w stanie – jak twierdzi skarżący – zapewnić mężowi niezbędnej opieki, jak również i to, czy wyłącznie skarżący jest jedyną osobą zapewniającą opiekę niepełnosprawnemu ojcu nie zostały w żaden sposób zweryfikowane przez organy orzekające w sprawie. Jak podał skarżący do protokołu z rozprawy w dniu [...] marca 2012 r., poprosił o wizytę w domu rodziców, ale "nikt się nie zjawił z organu" i wskazano mu, że "ich to nie interesuje". Dokonanie jednakże w tym zakresie wyjaśnień i jednoznacznych ustaleń było niezbędne, także ze względu na ewentualność zastosowania w warunkach rozpoznawanej sprawy normy prawnej art. 17 ust. 1 a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Organy nie czyniły dotychczas ustaleń dotyczących stanu faktycznego pod kątem spełnienia przesłanek z w/w przepisu, albowiem wskazały inną podstawę rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 17 ust. 1 a powołanym wyżej osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w ust. 1. Dokonując wykładni normy prawnej zawartej w tym przepisie, należy mieć na uwadze treść i zakres obowiązku alimentacyjnego. Może on polegać zarówno na świadczeniach pieniężnych, jak też mieć postać świadczeń w naturze, wybór postaci obowiązku alimentacyjnego zależy od okoliczności konkretnego przypadku, możliwa jest sytuacja, że obowiązek alimentacyjny będzie w części realizowany w formie świadczenia pieniężnego, a w części w formie świadczeń w naturze. Istotny jest zakres obowiązku alimentacyjnego wyznaczanego przez dwa czynniki – usprawiedliwione potrzeby uprawnionego oraz możliwości zarobkowe i majątkowe zobowiązanego. Jeżeli uprawniony do świadczenia alimentacyjnego wymaga zapewnienia opieki, w tym opieki z uwagi na orzeczoną niepełnosprawność, opieka ta zawiera się w treści obowiązku alimentacyjnego. Kolejność obowiązku alimentacyjnego określają przepisy art. 129, art. 132 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Istota regulacji zawartej w powołanym art. 132 polega na tym, że jeżeli zobowiązany w pierwszej kolejności nie może wykonać w całości ciążącego na nim obowiązku, obowiązek ten przechodzi w części niezaspokojonych potrzeb na zobowiązanego w dalszej kolejności. Możliwa jest więc sytuacja, że obowiązek alimentacyjny wobec osoby uprawnionej będzie w części realizowany przez zobowiązanego w pierwszej kolejności i w części przez zobowiązanego w dalszej kolejności. Przenosząc powyższe wywody na problematykę świadczenia pielęgnacyjnego uregulowaną art. 17 ust. 1 a cyt. ustawy, należy stwierdzić, iż może mieć miejsce sytuacja, w której obowiązek alimentacyjny w części będzie wykonywany przez osoby spokrewnione w pierwszym stopniu, w części zaś dotyczącej sprawowania opieki przez osoby, na których ciąży obowiązek alimentacyjny w dalszej kolejności, jeżeli osoby spokrewnione w pierwszym stopniu nie są w stanie sprawować opieki. Zatem osoba spokrewniona w pierwszym stopniu, która nie jest w stanie sprawować opieki to osoba, która nie jest w stanie wykonać ciążącego obowiązku alimentacyjnego w części dotyczącej sprawowania opieki. Podsumowując stwierdzić należy, że wskazane wcześniej naruszenie przepisów postępowania doprowadziło niewątpliwie do wydania decyzji w oparciu o niepełny materiał dowodowy. Wymaga on uzupełnienia w zakresie spełnienia przesłanek z art. 17 ust. 1 a ustawy cyt. wyżej. Dopiero zebranie całego materiału dowodowego pozwoli na jego ocenę zgodną z regułami art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. i ustalenie stanu faktycznego sprawy, prawidłowe jego ustalenie jest warunkiem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Wskazania co do dalszego postępowania organów wynikają wprost z powyższych wywodów. Z tych wszystkich względów oraz na podstawie art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 litera c cytowanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.