II SA/Rz 1560/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Ewa Partyka /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Mazur-Selwa WSA Grzegorz Panek Protokolant sekretarz sądowy Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 marca 2015 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] września 2014 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. oddala skargę; II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na rzecz adwokata Ł. S. wynagrodzenie w kwocie 295 zł 20/100 /słownie: dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy/ tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym: tytułem wynagrodzenia kwotę 240 zł / słownie : dwieście czterdzieści złotych/ i tytułem 23 % podatku VAT kwotę 55 zł 20/100 / słownie: pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy/. Przedmiotem skargi J.K. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [.] z dnia [.] września 2014 r. nr [.] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego, którą wydano w następującym stanie sprawy; Decyzją z dnia [.] sierpnia 2013 r. nr [.], Wójt Gminy [.] ustalił na rzecz Gminy [.] warunki zabudowy na budowę zjazdu publicznego z drogi powiatowej zlokalizowanej na działce nr 61 na działkę nr [.] w [.]. Od powyższej decyzji odwołania wnieśli T i A T oraz JK. Postanowieniem z dnia [.] listopada 2013 r. nr [.], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [.] stwierdziło niedopuszczalność odwołania wniesionego przez JK. Z kolei decyzją z dnia [.] listopada 2013 r. nr [.], po rozpatrzeniu odwołań T i A T, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Wskutek rozpoznania skarg T i A T wyrokiem z dnia 28 maja 2014 r. II SA/Rz 112/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [.] z dnia [.] listopada 2013 r., ale także decyzję Wójta Gminy [.] z dnia [.] września 2013 r. Natomiast po rozpoznaniu skargi JK wyrokiem z dnia 28 maja 2014 r. II SA/Rz 111/14 uchylono ww. postanowienie z dnia 21 listopada 2013 r. stwierdzające niedopuszczalność odwołania. Sąd uznał bowiem, że organ odwoławczy niezasadnie stwierdził niedopuszczalność odwołania z powodu jego wniesienia przez osobę niebędącą stroną postępowania, jako że powinien przy takim ustaleniu umorzyć postępowanie odwoławcze. Niemniej, w toku postępowania odwoławczego nie podjęto jakichkolwiek ustaleń w kwestii przysługiwania JK legitymacji procesowej do występowania w sprawie w charakterze strony. Sąd zwrócił również uwagę na konieczność uwzględnienia faktu uchylenia wyrokiem o sygn. II SA/Rz 112/14 decyzji Wójta Gminy [.] z dnia [.] sierpnia 2013 r. Opisaną na wstępie decyzją, po ponownym rozpatrzeniu odwołania JK, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [.] umorzyło postępowanie odwoławcze. Jak podało w uzasadnieniu, wyrokiem z dnia 28 maja 2014 r. II SA/Rz 112/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, poza decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [.] z dnia [.] listopada 2013 r., uchylił także decyzję Wójta Gminy [.] z dnia [.] września 2013 r. Dlatego też postępowanie w sprawie rozpatrzenia odwołania JK od tej decyzji stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z pózn. zm.) dalej zwana: "Kpa", i zainicjowane przez ww. postępowanie odwoławcze podlegało umorzeniu na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kpa. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się JK, wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę, w której zarzuca organowi odwoławczemu niewykonanie wskazań Sądu wynikających z wyroku z dnia 28 maja 2014 r. II SA/Rz 111/14 w zakresie ustalenia, czy przysługuje mu status strony postępowania, czy też nie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [.] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; W pierwszej kolejności podkreślić należy, że sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (zob. art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) dalej zwana: "Ppsa", stanowiący, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 Ppsa). W myśl art. 145 Ppsa, sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem tylko wówczas, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 Kpa lub innych przepisach. Kontroli Sądu poddano decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [.] z dnia [.] września 2014 r. o umorzeniu postępowania odwoławczego dotyczącego odwołania JK od decyzji Wójta Gminy [.] z dnia [.] sierpnia 2013 r. o ustaleniu warunków zabudowy na budowę zjazdu publicznego. Rozstrzygnięcie to podjęto po wyroku tut. z dnia 28 maja 2014 r. II SA/Rz 111/14, którym uchylono postanowienie Kolegium z dnia [.] listopada 2013 r. stwierdzające niedopuszczalność odwołania JK od ww. decyzji Wójta Gminy [.]. W ocenie Kolegium, ponownie przeprowadzone postępowanie odwoławcze stało się bezprzedmiotowe, ponieważ wyrokiem z dnia 28 maja 2014 r. II SA/Rz 112/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił m.in. decyzję Wójta Gminy [.] z dnia [.] września 2013 r. Podstawę prawną kontrolowanej decyzji stanowiły przepisy art. 138 § 1 pkt 3, art. 127 § 3 i art. 105 Kpa. W myśl art. 138 § 1 pkt 3, organ odwoławczy wydaje decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze. Przepis ten nie określa przypadków, w których możliwe jest podjęcie takiego rozstrzygnięcia. Z tego względu należy mieć na uwadze m.in. regulację art. 105 § 1 Kpa (zob. A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Lex 2013). Zgodnie z nią, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia wtedy, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1. Przyczyny tego stanu rzeczy mogą mieć naturę podmiotową lub przedmiotową, spowodowaną faktami naturalnymi lub zdarzeniami prawnymi. Na etapie postępowania odwoławczego chodzić będzie również o elementy składające się na to postępowanie. Umorzenie postępowania odwoławczego nie jest tożsame z umorzeniem postępowania administracyjnego w danej sprawie. Rozstrzygnięcie podejmowane na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kpa odnosi się wyłącznie do fazy postępowania przed organem wyższego stopnia. Istotą postępowania odwoławczego, znajdującą oparcie normatywne w art. 15 Kpa, jest ponowne rozpatrzenie sprawy administracyjnej w jej całokształcie. Postępowanie to może zostać skutecznie zainicjowane wyłącznie w sytuacji, kiedy w danej sprawie administracyjnej wydana została decyzja przez organ I instancji. Od niej bowiem służy stronie prawo wniesienia odwołania; względem takiej decyzji organ wyższego stopnia może podjąć jedno z rozstrzygnięć określonych w art. 138 § 1 i 2 Kpa. W przypadku braku decyzji pierwszoinstancyjnej postępowanie odwoławcze nie może się toczyć. Jeżeli decyzji takiej nie ma w obrocie prawnym w dniu wniesienia odwołania, wówczas należy je uznać za niedopuszczalne w rozumieniu art. 134 Kpa. Jeżeli natomiast zaskarżona decyzja z jakichś powodów została wyeliminowana po wniesieniu odwołania, ale przed zakończeniem postępowania odwoławczego, wówczas to postępowanie odwoławcze winno ulec umorzeniu, ponieważ jego prowadzenie stało się bezprzedmiotowe, skoro brak jest przedmiotu zaskarżenia. Taka też sytuacja procesowa zaistniała w niniejszej sprawie. Nie ulega wątpliwości, że JK wniósł odwołanie od decyzji Wójta Gminy [.]. W wyroku z dnia 28 maja 2014 r. II SA/Rz 111/14 jako niezgodne z prawem oceniono postanowienie Kolegium [.] listopada 2013 r. nr [.] stwierdzające jego niedopuszczalność, a to z powodu braku rozważań co do przymiotu strony odwołującego się. Natomiast w wyroku z dnia 28 maja 2014 r. II SA/Rz 112/14, uchylono m.in. ww. decyzję Wójta Gminy [.] z dnia [.] sierpnia 2013 r. nr [.], na co zresztą zwrócono uwagę w uzasadnieniu wyroku o sygn. II SA/Rz 111/14. Z tej też przyczyny w uzasadnieniu tego wyroku Sąd polecił w ponownie prowadzonym postępowaniu mającym za przedmiot odwołanie skarżącego uwzględnienie faktu, że w sprawie o sygn. II SA/Rz 112/14 uchylono decyzję objętą odwołaniem JK. Okoliczność ta została przez SKO w [.] uwzględniona i organ ten zgodnie z prawem umorzył postępowanie odwoławcze z uwagi na brak przedmiotu zaskarżenia. Wyeliminowanie decyzji organu I instancji przed zakończeniem postępowania odwoławczego, co miało miejsce w niniejszej sprawie, stanowiło negatywną przesłankę procesową powodującą bezprzedmiotowość dalszego prowadzenia postępowania odwoławczego. Stwierdzenie tego faktu i uwzględnienie tej okoliczności stosownie do wskazań Sądu obligowało Kolegium do umorzenia postępowania odwoławczego. Brak decyzji pierwszoinstancyjnej decyduje bowiem o tym, że nie ma sprawy administracyjnej (odwoławczej), którą należałoby załatwić w postępowaniu odwoławczym. Podjęcie w postępowaniu odwoławczy innego rozstrzygnięcia aniżeli opartego na art. 138 § 1 pkt 3 Kpa wymaga, aby do dnia wydania decyzji przez organ odwoławczy pozostawała w obrocie prawnym decyzja organu I instancji. Stanowiło to więc tym bardziej przeszkodę do merytorycznego rozpatrzenia odwołania, jak również świadczyło o zbędności czynienia ustaleń i rozważań co do legitymacji procesowej odwołującego się, ponieważ nie miałyby one żadnego wypływu na wynik postępowania odwoławczego. Wskazania Sądu zawarte w uzasadnieniu wyroku o sygn. II SA/Rz 111/14 w tym zakresie zdezaktualizowały się, a to na skutek uprawomocnienia się wyroku z dnia 28 maja 2014 r. II SA/Rz 112/14. Zmiana okoliczności faktycznych na skutek zdarzenia prawnego związanego ze skutkami prawomocnego wyroku o sygn. II SA/Rz 112/14 stanowi podstawę zwolnienia organu z obowiązków wynikających z art. 153 Ppsa (por. H. Knysiak, M. Romańska, T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012). Brak zaskarżonej decyzji organu I instancji uniemożliwia wypowiadanie się co do przymiotu strony któregokolwiek z uczestników postępowania odwoławczego. Mając na względzie powyższe, skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu, stosownie do art. 151 Ppsa.