II SA/Rz 1560/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie NSA Stanisław Śliwa AWSA Karina Gniewek - Berezowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 marca 2022 r. sprawy ze skargi Ż. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [..] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...]. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej Ż. D. kwotę 480 zł /słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] (dalej: "Prezydent" lub "organ I instancji") z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...], wydaną w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: W dniu 22 stycznia 2021 r. ZD (dalej: "skarżąca") zwróciła się do Prezydenta Miasta [...] o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad jej niepełnosprawną w stopniu znacznym matką – MC. Decyzją z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] odmówił przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia, jednakże rozstrzygnięcie to zostało uchylone wydaną w postępowaniu odwoławczym decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...]. Kolegium podało, że w świetle wskazanego przez skarżącą wyroku Trybunału Konstytucyjnego, niespełnienie przesłanki daty powstania niepełnosprawności, wskazanej w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 111 z późn. zm.) – dalej: "u.ś.r.", nie może być wyłączną podstawą do odmowy przyznania skarżącej świadczenie pielęgnacyjnego. Ponadto w ocenie organu odwoławczego w sprawie nie ustalono, że istnieje związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy brakiem zatrudnienia wnioskodawczyni a sprawowaniem przez nią opieki nad niepełnosprawną matką, jak również zakresu sprawowanej opieki oraz osób zobowiązanych do alimentacji niepełnosprawnej w pierwszej kolejności. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad niepełnosprawna matką. Organ I instancji podał, że MC zmarła w dniu 12 maja 2021 r., co uniemożliwiło przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, celem wykonania zaleceń wynikających z dotychczas wydanej decyzji kasacyjnej. Niezależnie od powyższego organ I instancji wskazał, że niepełnosprawna miała dwoje dzieci – skarżącą oraz syna. Oznacza to, że dzieci niepełnosprawnej były zobowiązane do wspólnej alimentacji ich matki, co z kolei wykluczało możliwość przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżąca wniosła odwołanie od tej decyzji zarzucając błędne zastosowanie art. 17 ust. 1a u.ś.r. poprzez przyjęcie, że posiadanie zstępnych, którzy nie legitymują się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jednemu ze zstępnych. Świadczenia pielęgnacyjne przysługuje zaś osobom zobowiązanym do alimentacji, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia, w celu sprawowania osobistej opieki nad niepełnosprawną. Taka zależność zachodzi zaś w realiach opisywanej sprawy. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...]. Kolegium podało, że w opisywanej sprawie skarżąca nie przedstawiła dowodu na okoliczność istnienia niepełnosprawności u jej matki. Zgodnie z orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS z dnia 30 lipca 2001 r., MC jest trwale niezdolna do pracy i niezdolna do samodzielnej egzystencji od 20 kwietnia 2000 r. Zgodnie z art. 5 ust. 1a ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych (tekst jedn. Dz.U z 2021 r. poz. 159 z późn. zm.) niezdolność do samodzielnej egzystencji, ustalona na podstawie art. 13 ust. 5 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, jest traktowana na równi z orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zdaniem organu odwoławczego, nie jest jednak pojęciem tożsamym, gdyż nie określa "terminu obowiązywania". Niezależnie od powyższego Kolegium podniosło, że skarżąca również w żaden sposób nie udowodniła faktu sprawowania opieki nad matką, natomiast ze względu na zgon niepełnosprawnej organ pozbawiony został możliwości weryfikacji tego oświadczenia. Końcowo organ odwoławczy podał, że w trakcie procedowania w sprawie zmarła matka skarżącej i pomimo zmiany stanu faktycznego sprawy skarżąca nie powiadomiła o tym organu prowadzącego, co w jego ocenie ma znamiona uzyskania nienależnego świadczenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, ZD wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem skarżącej, zaskarżona decyzja została wydana z: 1. naruszeniem prawa materialnego mającego istotny wpływ na wydanie decyzji poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r. bez uwzględnienia okoliczności, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki; 2. naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącą w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowani opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 329) –dalej: "P.p.s.a.". Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 P.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Poddawszy ocenie legalności zaskarżoną decyzję w granicach wyznaczonych wyżej powołanymi przepisami, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wymaga wskazania, że zgodnie z art. 5 pkt 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych, orzeczenie lekarza orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o całkowitej niezdolności do pracy, ustalone na podstawie art. 12 ust. 2, i niezdolności do samodzielnej egzystencji, ustalone na podstawie art. 13 ust. 5 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych traktowane jest na równi z orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Stosownie do art. 5 pkt 1a ww. ustawy, orzeczenie o niezdolności do samodzielnej egzystencji, ustalone na podstawie art. 13 ust. 5 ustawy wymienionej w pkt 1, jest traktowane na równi z orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W myśl zaś art. 4 ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, do znacznego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej wymagającą, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. W niniejszej sprawie MC legitymuje się orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia 30 lipca 2001 r. nr [...], którym została uznana za osobę całkowicie niezdolną do pracy i niezdolną do samodzielnej egzystencji. Mając zatem na względzie fakt równego traktowania orzeczenia lekarza orzecznika ZUS o niezdolności do samodzielnej egzystencji z orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności przyjąć należy, że znaczny stopień niepełnosprawności MC istniał – jak wskazano w orzeczeniu – od 20 kwietnia 2000 r. Z uwagi na powyższe okoliczności uznać należy, że matka skarżącej spełniła przesłankę z art. 17 ust. 1 u.ś.r. w postaci wymogu legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Należy przy tym podkreślić, że wydanie decyzji odmownej w związku z datą, w której ustalono stopień niepełnosprawności u matki skarżącej, stanowiło naruszenie art. 17 ust. 1b u.ś.r., co zostało prawidłowo wykazane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w poprzednio wydanej decyzji kasacyjnej z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...]. Należy mieć bowiem na uwadze, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. K 38/13, orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Wyrok ten jest wyrokiem zakresowym, nie wywołuje więc skutku określonego w art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, tj. utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego aktu normatywnego. Powoduje jednak konieczność takiej wykładni przepisów, aby jej wynik nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1578/16, wskazał, że "jest niewątpliwe, że w myśl art. 188 pkt 1 Konstytucji RP, to Trybunał Konstytucyjny orzeka o zgodności ustaw i umów międzynarodowych z Konstytucją. (...) Niezależnie jednak od unormowania art. 188 pkt 1 Konstytucji RP, obowiązuje wynikająca z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasada ustrojowa bezpośredniego stosowania przepisów Konstytucji. Jedną z form bezpośredniego stosowania Konstytucji przez sądy jest oparcie wyroku na stanowisku wyrażonym w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego" (wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl). Stosując wskazany wyżej sposób wykładni w odniesieniu do art. 17 ust. 1b u.ś.r. należy stwierdzić, że w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później, niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia, przepis art. 17 ust. 1b jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania. Natomiast w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Sąd podziela w całości pogląd prezentowany w orzecznictwie, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i rozstrzygnięcia sądu w takiej sprawie na tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 223/16, z dnia 2 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 923/16; z dnia 7 września 2016 r., sygn. akt I OSK 755/16, z dnia 21 października 2016 r. sygn. akt I OSK 1853/16, z dnia 4 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1578/16 i z dnia 10 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1512/16, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Brak jest również podstaw prawnych do przyjęcia, że podstawą do odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego mogło stanowić stwierdzenie – jak podało Kolegium w zaskarżonej decyzji – braku udowodnienia przez skarżąca sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. To nie osoba wnioskująca o świadczenie pielęgnacyjne ma udowodnić fakt sprawowania opieki, lecz ustalenia w tym zakresie ciążą na organie administracji. Wynika to, poza ogólnymi zasadami normującymi procedurę administracyjną, z art. 23 ust. 4aa u.ś.r. Zgodnie z ww. regulacją, jeżeli w stosunku do osoby ubiegającej się lub pobierającej świadczenie pielęgnacyjne wystąpią wątpliwości dotyczące sprawowania opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1, organ właściwy oraz wojewoda mogą zwrócić się do kierownika ośrodka pomocy społecznej, a w przypadku przekształcenia ośrodka pomocy społecznej w centrum usług społecznych na podstawie przepisów ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o realizowaniu usług społecznych przez centrum usług społecznych - do dyrektora centrum usług społecznych, o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, o którym mowa w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019 r. 1507, 1622, 1690 i 1818), w celu weryfikacji tych wątpliwości. W realiach sprawy skarżąca złożyła wniosek na urzędowym formularzu, a zatem w przypadku powzięcia wątpliwości co do faktu sprawowania opieki obowiązkiem organu było przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego. Przepis art. 23 ust. 4aa u.ś.r., w kontekście ciążącym na organie administracji z mocy art. 7 i art 77 § 2 K.p.a. obowiązku ustalenia stanu faktycznego sprawy, nie pozostawia ww. kwestii uznaniu organu. Brak jest również jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że rodzinny wywiad środowisko nie może zostać przeprowadzony w toku uzupełniającego postępowania dowodowego przeprowadzonego na podstawie art. 136 § 1 K.p.a. Ponadto wymaga podkreślenia, że śmierć "osoby podlegającej opiece", nie świadczy o bezprzedmiotowości skierowanego przez opiekuna do organu żądania przyznania świadczenia pielęgnacyjnego za okres rzeczywiście sprawowanej przez niego opieki, tj. za okres od złożenia wniosku o przyznanie świadczenia do momentu śmierci osoby podlegającej opiece (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 października 2021 r. III SA/Kr 540/21, dostępny na stronie: orzezcenia.nsa.gov.pl). Celem świadczenia pielęgnacyjnego jest bowiem udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, by opiekować się osobą niepełnosprawną, ma zatem zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć osoba pielęgnująca. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest więc częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną. W konsekwencji fakt, że matka skarżącej zmarła w trakcie trwania postępowania administracyjnego, ma o tyle wpływ na toczące się postępowanie, że ewentualnie uwzględniając wniosek skarżącej i przyznając jej świadczenie pielęgnacyjne, należy to świadczenie przyznać do dnia śmierci jej matki. Wskazane wyżej uchybienia polegające na wadliwym ustaleniu stanu faktycznego sprawy stanowiły naruszenie art. 7 i art. 77 K.p.a w zw. z art. 23 ust. 4aa u.ś.r. Przyjęcie zaś, że śmierć osoby wymagającej opieki stanowi automatyczna podstawę do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego stronie stanowiło naruszenie art. 17 ust. 1 u.ś.r. Uchybienia te miały wpływ na wynik sprawy bowiem spowodowały całkowity brak weryfikacji wniosku skarżącej w kontekście ustawowo określonych przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 205 § 1 P.p.s.a. Zasądzone koszty stanowią wynagrodzenie adwokata skarżące w wysokości 480 zł. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań i wiążą organy orzekające w sprawie (art. 135 P.p.s.a.).