II SA/Rz 1563/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Paweł Zaborniak Sędziowie NSA Małgorzata Wolska /spr./ WSA Joanna Zdrzałka Protokolant ref. staż. Joanna Kulasa po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi S. T. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania -skargę oddala- Przedmiotem skargi jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwany dalej: WINB) z dnia [...] września 2015 r. nr [...] uchylające w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (zwany dalej: PINB w [...]) z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] i jednocześnie odmawiające wznowienia postępowania. W podstawie prawnej WINB powołał art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 149 § 3 i art. 144 K.p.a. Z jego uzasadnienia i akt administracyjnych sprawy wynika, że wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2013 r., uzupełnionym pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. S. T., T. T., G. W., M. B., S. S. (działająca w imieniu M. Z.) oraz Spółdzielnia w [...] zwrócili się o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] czerwca 1991 r. Nr [...] udzielającą C. i Z. I. zam. [...] pozwolenia na kontynuowanie rozpoczętej budowy budynku mieszkalno-usługowego na działce nr 3134/15 położonej przy ul. [...] w Ł. Jako podstawę wskazano art. 145 § 1 pkt 1, 2, 4, 5 oraz § 2 i § 3 K.p.a. Wniosek złożony został w dniu [...] kwietnia 2013 r. i skierowany do GUNB’u a następnie przekazany do PINB w [...] jako organu właściwego. W toku prowadzonego postępowania PINB w [...] kilkakrotnie odmawiał wznowienia postępowania, niemniej jednak rozstrzygnięcia te w trybie odwoławczym były uchylane. Przy czym wniosek Spółdzielni został odrębnie rozpatrzony i ostatecznym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r. ([...]) odmówiono wznowienia postępowania. Natomiast po rozpoznaniu wniosku M. Z. – działającej przez pełnomocnika S. S., S. T., T. T., G. W. i M. B., PINB w [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] odmówił ww. osobom wznowienia postępowania. Zażalenie na ww. rozstrzygnięcie złożyli S. T., T. T., G. W. i S. S. (pełnomocnik M. Z.) oraz J. P. (wobec której WINB postanowieniem z dnia [...] września 2015 r., znak: [...] umorzył postępowanie zażaleniowe). Składający zażalenie zawnioskowali o uchylenie postanowienia i wyłączenie organu od rozpoznania sprawy, z powodu osobistego zaangażowania w legalizację samowoli budowlanej państwa I. Wskazali, że ich interesy związane ze sprawą, jak też wobec wszystkich instytucji reprezentuje, Stowarzyszenie A z/s w Ł. i podtrzymują udzielone mu upoważnienie. W ich ocenie rozstrzygnięcie organu I instancji jest kolejną próbą ochrony prywatnych interesów państwa I. i uniknięcia odpowiedzialności karnej. WINB wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] września 2015 r. uchylił w całości postanowienie organu I instancji i jednocześnie odmówił wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] czerwca 1991 r. nr [...] udzielającą C. i Z. I. pozwolenia na kontynuowanie rozpoczętej budowy budynku mieszkalno-usługowego na działce nr 3134/15 położonej przy ul. [...] w Ł. W uzasadnieniu przedstawiając instytucję wznowienia postępowania i powołując się na art. 145 § 1, art. 145a i art. 145b, art. 149 K.p.a. WINB wskazał, że po otrzymaniu podania o wznowienie postępowania, we wstępnej fazie organ obowiązany jest zbadać czy zachowane są warunki formalne wznowienia, tj. czy podanie wniosła strona i czy wskazała ustawowe przesłanki wznowieniowe a także czy zachowany został termin do złożenia podania. W razie niespełnienia ww. wymogów organ odmawia wznowienia postępowania. Zwrócił uwagę, że jako przesłanki wznowieniowe podano te określone w art. 145 § 1 pkt 1, 2, 4, 5 K.p.a. Termin do złożenia podania o wznowienie, zgodnie z art. 148 § 1 K.p.a. należy wnieść w terminie 1 miesiąca od dnia w którym strona dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia (dot. pkt 1, 2 i 5), odnośnie przesłanki z pkt 4 termin ten biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. WINB odnosząc się do kwestii biegu terminu związanego z zaistnieniem przesłanki z pkt 4 art. 145 § 1 K.p.a. wskazał, że S. T., T. T., G. W. i M. Z. uchybili terminowi do wniesienia podania. Jak wyjaśnili o decyzji Kierownika dowiedzieli się w styczniu 2013 r., natomiast podanie złożone zostało w kwietniu 2013 r. Odnośnie pozostałych przesłanek wznowieniowych organ wezwał wnioskodawców do przedłożenia dokumentu z którego wynika, że decyzja wydana została w wyniku przestępstwa, wskazanie nowych okoliczności faktycznych oraz nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji a nieznanych organowi, który wydał decyzję. W odpowiedzi do organu powiatowego wpłynęło pismo Stowarzyszenia A. Zdaniem WINB słusznie organ I instancji wskazał, że strona może działać przez pełnomocnika, musi to być jednak osoba fizyczna, nie zaś organizacja społeczna i pouczył, że wszelkie pisma złożone przez to Stowarzyszenie nie wywołują skutków prawnych. Jako nieprawidłowe natomiast ocenił brak wezwania wnioskodawców do uzupełniania braku w postaci podpisu pod odpowiedzią na wezwanie, niemniej jednak uznał, że pozostaje to bez wpływu na sposób załatwienia wniosku, gdyż argumenty przedstawione w odpowiedzi nie stanowią przesłanek do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1, 2, 5, § 2 i § 3 K.p.a. WINB wyjaśnił, że okoliczności podane przez S. T., T. T., G. W. i M. Z. nie zawierają informacji o jakie zostali wezwani. Sami wnioskodawcy nie wykazali jaki dowód został sfałszowany, nie wskazali dowodów świadczących o popełnieniu przestępstwa, nie wskazali nowych dowodów nieznanych dotychczas organowi. Brak podania tych okoliczności uniemożliwił organowi ocenę czy podanie o wznowienie zostało wniesione w terminie określonym w art. 148 § 1 K.p.a. To zaś uzasadniało odmowę wznowienia postępowania. Konieczność zreformowania postanowienia organ odwoławczy uzasadnił brakiem wskazania w sentencji postanowienia organu który wydał decyzję z dnia [...] czerwca 1991 r. Odnośnie natomiast wniosku o wznowienie złożonego przez M. B. WINB wyjaśnił, że brak udzielenia odpowiedzi na wezwanie PINB i brak podania okoliczności stanowiących podstawę do wznowienia postępowania a także wskazania daty kiedy strona dowiedziała się o tych okolicznościach stanowi podstawę do odmowy wznowienia postępowania. Na opisane powyżej postanowienie WINB skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożyła S. T. wnosząc o jego uchylenie i stwierdzenie nieważności decyzji WINB z [...] września 2015 r. "w umocowaniu art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a." a także "wyłączenie organu powiatowego i przekazanie sprawy do rozpoznania przez jednostkę nadrzędną". Skarżąca wskazała, że wydana decyzja podjęta została na podstawie sfałszowanych dokumentów, zalegalizowała "błędy formalne i prawne w zakresie prawa geodezyjnego, budowlanego, cywilnego, karnego i prawa własności". Nadto postępowania prowadzone są przez funkcjonariusza publicznego, który miał wpływ na podjęte postanowienie. W obszernym uzasadnieniu skarżąca zakwestionowała stanowisko organu, jakoby nie wskazano okoliczności uzasadniających wznowienie postępowania i szczegółowo opisała zaistnienie w jej ocenie poszczególnych przesłanek wznowieniowych. W ocenie skarżącej dotychczasowe postępowanie i wydane decyzje rażąco naruszają prawo, nadto wydawane są pod "aktualne potrzeby inwestorów", co stanowi obrazę art. 7 – art. 11 K.p.a. WINB w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w kwestionowanym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Z mocy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle brzmienia przepisu art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., zwanej dalej "P.p.s.a.") sądy administracyjne badają, czy kwestionowany akt (tu postanowienie) nie narusza przepisów prawa materialnego lub procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Nadto badają, czy organ administracji nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością aktu. Przy czym, jak stanowi art. 134 § 1 P.p.s.a., sądy te rozstrzygają w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanymi zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną; oceniają zatem legalność zaskarżonego aktu (tu postanowienie) również z urzędu. Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia w omówionym zakresie, Sąd nie stwierdził naruszenia prawa, w konsekwencji więc, zgodnie z art. 151 P.p.s.a., skarga podlegała oddaleniu. Instytucja wznowienia postępowania służy wyeliminowaniu z obrotu prawnego ostatecznej decyzji, która została wydana w wadliwie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym. W postępowaniu wznowieniowym, jak wyjaśnił prawidłowo organ administracji orzekający w sprawie niniejszej, wyróżnia się dwa etapy (fazy) tego postępowania: - pierwszy etap wstępny (wyjaśniający), który kończy się wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 K.p.a.) albo wydaniem postanowienia o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 K.p.a.), - drugi etap (właściwy) następuje po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania i ma na celu zbadanie zaistnienia przesłanek wznowienia, kończy się zaś wydaniem decyzji z art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. albo decyzji z art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a., względnie decyzji na podstawie art. 151 § 2 K.p.a. Zaskarżone postanowienie z dnia [...] września 2015 r. , uchylające w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] i jednocześnie orzekające o odmowie wznowienia postępowania zostało wydane na podstawie art. 149 § 3 K.p.a., tj. we wstępnym etapie postępowania wznowieniowego, w którym organ bada, czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest na podstawach wymienionych w art. 145 § 1, art. 145a § 1 bądź art. 145b § 1 K.p.a. oraz czy został zachowany termin do złożenia wniosku określony w art. 148 K.p.a. Organ bada zatem czy łącznie zachodzą formalne przesłanki do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania tj. ustalenia, czy: decyzja, której dotyczy wniosek o wznowienie postępowania, jest ostateczna, czy wniosek o wznowienie postępowania pochodzi od strony, czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów określonych w art. 148 § 1 i § 2 K.p.a., czy żądanie wznowienia postępowania oparte jest na powołaniu wyliczonych w art. 145 § 1 K.p.a. przyczyn wznowienia. Wystąpienie łącznie wszystkich wymienionych przesłanek uprawnia organ do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 K.p.a.), natomiast ich brak obliguje organ do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 K.p.a.). W rozpoznawanej sprawie wniosek o wznowienie z dnia [...] kwietnia 2013 r. (uzupełniony pismem z dnia [...] czerwca 2013 r.) złożyli S. T., T. T., G. W., M. B., S. S. (działająca w imieniu M. Z.) oraz Spółdzielnia w Ł. Wyżej wskazani zwrócili się o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] czerwca 1991 r. nr [...] udzielającą C. i Z. I. zam. [...] pozwolenia na kontynuowanie rozpoczętej budowy budynku mieszkalno-usługowego na działce nr 3134/15 położonej przy ul. [...] w Ł. Jako podstawę wniosku wyżej wymienieniu wskazali art. 145 § 1 pkt 1, 2, 4, 5 oraz § 2 i § 3 K.p.a. W tym miejscu Sąd zauważa, że odrębnym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] rozpoznano wniosek Spółdzielni i odmówiono wznowienia postępowania. Natomiast wniosek M. Z. – działającej przez pełnomocnika S. S., S. T., T. T., G. W. i M. B, został rozpoznany w odrębnym postępowaniu. Z treści tego wniosku wynika, że jako przesłankę wznowieniową wskazano art. 145 § 1: - pkt 1 – dowody na których podstawie ustalone dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe; - pkt 2 – decyzja wydana została w wyniku przestępstwa; - pkt 4 – strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu; - pkt 5 – wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. W tej sytuacji mając na uwadze brzmienie art. 148 K.p.a. zgodnie z którym podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, zaś termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego w [...] podjął czynności zmierzające do ustalenia czy podanie o wznowienie złożone zostało w terminie przewidzianym w cytowanym powyżej przepisie. Z akt sprawy wynika, że odnośnie przesłanki wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. organ I instancji pismem z dnia [...] lipca 2014 r. zwrócił się do wnioskodawców o podanie dnia w którym dowiedzieli się o decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] czerwca 1991 r. Wnioskodawcy (poza M. B.) udzielili odpowiedzi pismem z [...] lipca 2014 r., w którym poinformowali, że o powyższej decyzji dowiedzieli się w styczniu 2013 r. Jak wskazały orzekające w sprawie organy, podanie o wznowienie złożone zostało w kwietniu 2013 r., słusznie zatem uznano, że S. T., T. T., G. W., M. Z. uchybili terminowi do złożenia podania o wznowienie o jakim mowa w art. 148 § 2 K.p.a., to zaś uzasadnia odmowę wznowienia postępowania. Natomiast, jak wynika z akt sprawy, w zakresie pozostałych przesłanek z pkt 1, 2 i 5 art. 145 § 1 K.p.a. organ I instancji pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. wezwał wnioskodawców do przedstawienia dowodów, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, a które okazały się fałszywe, o przedłożenie dokumentu z którego wynika, że decyzja wydana została w wyniku przestępstwa oraz wskazanie nowych okoliczności faktycznych oraz nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję. W odpowiedzi na to wezwanie do organu wpłynęło pismo z dnia [...] kwietnia 2015 r. sformułowane przez Stowarzyszenie A. Organ uznał, że ww. Stowarzyszenie nie mogło reprezentować ww. osób, z uwagi na brzmienie art. 32 i art. 33 K.p.a., stanowisko to Sąd w niniejszym składzie aprobuje. Zasadnie zatem uznano, że wszelkie pisma wniesione przez to Stowarzyszenie w imieniu wnioskodawców nie wywołują skutków prawnych. Jak zauważył organ odwoławczy błędem organu I instancji było natomiast niewezwanie wnioskodawców do podpisania pisma z dnia [...] kwietnia 2015 r., niemniej jednak pozostało to bez wpływu na sposób załatwienia wniosku o wznowienie, gdyż w piśmie tym przedstawione argumenty nie stanowiły przesłanek do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1, 2, 5, § 2 i § 3 K.p.a. Organ odwoławczy szczegółowo w uzasadnieniu decyzji wyjaśnił warunki jakie muszą być spełnione, by uznać, że okoliczności wskazane przez stronę stanowią przesłanki wznowieniowe wymienione w pkt 1, 2 i 5 art. 145 § 1 oraz § 2 i § 3 K.p.a. Aprobując rozważania organu w tym zakresie, jako prawidłowe Sąd ocenił stanowisko, że brak podania okoliczności stanowiących podstawę wznowieniową uniemożliwiło ocenę czy podanie o wznowienie postepowania zostało wniesione w terminie określonym w art. 148 § 1 K.p.a. Odnośnie zaś wnioskodawcy M. B. organ wyjaśnił, że brak odpowiedzi na wezwanie organu i podania okoliczności stanowiących podstawę wznowienia, jak i wskazania daty kiedy strona dowiedziała się o tych okolicznościach uzasadnia odmowę wyżej wymienionemu wznowienia postępowania. W ocenie Sądu podzielić należy argumentację organów administracji publicznej uzasadniającą – z uwagi na upływ terminu do złożenia podania o wznowienie - odmowę wznowienia postępowania zakończonego decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] czerwca 1991 r. nr [...]. Wszczęcie postępowania wznowieniowego na wniosek strony, pomimo uchybienia terminu, stanowiłoby bowiem rażące naruszenie prawa, godzące w zasadę trwałości decyzji administracyjnych wyrażoną wprost w art. 16 § 1 K.p.a. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 773/09, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnosząc się z kolei do zarzutu bezzasadnej odmowy wznowienia ww. postępowania z przyczyn merytorycznych, tut. Sąd raz jeszcze wyjaśnia, że w postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania można wyróżnić: fazę wstępną, w której dokonuje się oceny wniosku o wznowienie postępowania pod kątem dopuszczalności wznowienia postępowania; postępowanie rozpoznawcze, którego celem jest ustalenie, czy istnieją podstawy wznowienia; a także etap rozstrzygania o losach decyzji zapadłej w postępowaniu, które zostało wznowione. Pierwsza faza postępowania o wznowienie polega na zbadaniu czysto formalnych przesłanek dopuszczalności wznowienia postępowania (takich jak przykładowo zachowanie terminu czy wskazanie ustawowej podstawy wznowienia). Stwierdzenie niedopuszczalności wznowienia postępowania kończy już na tym etapie postępowanie w sprawie wznowienia i skutkuje wydaniem na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Analiza wydanych w sprawie postanowień prowadzi do uznania, że organy nadzoru budowlanego odmawiając wznowienia postępowania słusznie uznały, że podane we wniosku o wznowienie okoliczności (i w pismach uzupełniających) nie stanowią przesłanek z art. 145 § 1 pkt 1, 2, i 5 K.p.a., co uniemożliwia ocenę czy wniosek ten złożony został w ustawowym terminie o jakim mowa w art. 148 § 1 K.p.a. Raz jeszcze należy podkreślić, że odmowa wznowienia może nastąpić z przyczyn formalnych, a nie merytorycznych. Zatem może do niej dojść wtedy, gdy w sposób oczywisty można z twierdzeń stron wyprowadzić wniosek o braku związku między podstawą wznowienia a treścią decyzji; gdy w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie wynika, że brak jest ustawowych podstaw do wznowienia, wniosek składa podmiot niebędący stroną albo termin do jego złożenia nie został zachowany. Z treści wydanych rozstrzygnięć wynika wprost, że odmowa wznowienia podyktowana była brakiem podania ustawowych podstaw do wznowienia a tym samym możliwości zbadania terminu złożonego podania o wznowienia, a odnośnie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. wyłącznie przekroczeniem terminu do złożenia podania o wznowienie. Jako prawidłowe ocenić także należy zreformowanie przez WINB w postanowienia organu I instancji, z uwagi na brak podania organu wydającego decyzję a objętą wnioskiem o wznowienie. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji są prawidłowe a zarzuty skargi uznać należy za bezzasadne. Wobec tego Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił jako niezasadną.