II SA/Rz 157/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Ryszard Bryk Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik AWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 30 maja 2007 r. sprawy ze skargi Wojewody na decyzję Rady Miasta z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie uchwały w sprawie zasad i trybu umarzania wierzytelności pieniężnych -skargę oddala- Wojewoda wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej nr [...] z dnia [...] października 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania wierzytelności Miasta i jego jednostek organizacyjnych z tytułu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów ustawy Ordynacja podatkowa oraz udzielania innych ulg w spłacaniu tych należności, a także wskazania organów do tego uprawnionych, niestanowiących pomocy publicznej w myśl art. 87 ust. 1 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE). Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności § 10 wymienionej uchwały, wprowadzający zapis, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa. Zdaniem organu nadzoru powyższy zapis uchwały w sposób istotny narusza art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2005r. nr 190, poz. 1606 ze zm.) w zw. z art. 40 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 ze zm.). Według art. 40 ust. 1 na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy . Tymczasem zgodnie z art. 42 zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa z dnia 20 lipca o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2005r. nr 190, poz. 1606). Stanowi ona w art. 13, iż w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym ogłasza się 1/ akty prawa miejscowego stanowione przez wojewodę i organy administracji niezespolonej; 2/ akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organy gminy, w tym statuty województwa powiatu i gminy; oraz akty wymienione w pozostałych punkach od 3 do 10 tego przepisu. Wojewoda uznał, że zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie z Konstytucją RP w ujęciu podmiotowym akt prawa miejscowego jest to akt prawny ustanowiony przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej (art. 87 ust. 2 i art. 94 zd. 1 Konstytucji). Co do zasady akty prawa miejscowego stanowi rada gminy (art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym), ale wójt, burmistrz, czy prezydent miasta może stanowić je również w formie tzw. przepisów porządkowych (art. 41 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym). W aspekcie przedmiotowym akt prawa miejscowego jest wydawany na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych (art. 94 zd. 1 Konstytucji). Akt prawa miejscowego musi także posiadać cechę powszechnego obowiązywania na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP). Pojęcie powszechnego obowiązywania zostało zdefiniowane w orzecznictwie i doktrynie. Powszechnie obowiązuje akt prawny, z którego wynika norma mająca walor abstrakcyjny tj adresowana do podmiotu określonego rodzajowo: do obywateli, ich organizacji, osób prawnych oraz wszelkich innych podmiotów, kształtując ich sytuacje prawne (tzn. wyznacza ich obowiązki i prawa). Norma powszechnie obowiązująca musi mieć jednoznacznie generalny charakter, co pozwala na jej wielokrotne zastosowanie. Cechą aktu prawa miejscowego jest jego powszechnie obowiązujący charakter, wyrażający się w nakładaniu praw i obowiązków na wszystkich mieszkańców jednostki samorządu terytorialnego. Z punktu widzenia tej konstytucyjnej cechy aktu prawa miejscowego analizowana uchwała w swej treści nie ingeruje w sferę konkretnych praw lub obowiązków mieszkańców gminy. Nie zawiera normy prawnej, na postawie której każdy mieszkaniec mógłby skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jego potrzeb, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z jego potrzebami. Nie zawiera też normy prawnej, na podstawie której organ mógłby żądać od mieszkańca określonego zachowania się. Skarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, ani innym aktem prawnym podlegającym publikacji na mocy przepisu szczególnego i dlatego nie podlega ona publikacji na zasadach i w trybie ogłaszania aktów prawa miejscowego. Jest aktem kierownictwa wewnętrznego i jako wyraz woli organu gminy wejdzie w życie w najwcześniejszym z możliwych terminów to jest z dniem podjęcia. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazano, że zaskarżona uchwała stanowi przepis prawa miejscowego, co determinuje konieczność ogłoszenia jej w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym. Prawidłowe ogłoszenie uchwały jest podstawowym warunkiem jej wejścia w życie zgodnie z art. 88 Konstytucji RP. Gdyby okazało się, że przepisy uchwała mają walor prawa miejscowego, to brak publikacji skutkowałby nieważnością decyzji wydanych na podstawie nieopublikowanej uchwały. Kwestionowaną uchwałę wydano na podstawie art. 43 ustawy z dnia 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych (Dz. U. nr 249, poz. 2104 ze zm.). Uchwalone przepisy zostały skierowane do ogółu to jest osób fizycznych, osób prawnych oraz innych jednostek będących dłużnikami miasta Jasła, których zobowiązania wynikają z różnych tytułów. Dotyczy należności pieniężnych, do których nie stosuje się Ordynacji podatkowej. Udzielenie ulg w spłacaniu należności miasta należy zaliczyć do spraw publicznych. Uchwałę skierowaną do ogółu i obowiązującą powszechnie na terenie gminy, a wprowadzającą ulgi w spłacie innych niż podatkowe należności trzeba zaliczyć także do aktów prawa miejscowego. Uchwała ta po myśli art. 87 ust. 2 Konstytucji RP stanowi źródło powszechnie obowiązującego prawa RP na obszarze miasta i zgodnie z art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2005r. nr 190, poz. 1606 ze zm.) powinna zostać ogłoszona w dzienniku urzędowym. Adresatami uchwały jest ogół dłużników zarówno osób fizycznych, osób prawnych oraz jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej będących dłużnikami gminy. Uchwała zawiera normy prawne pozwalające tym podmiotom, przy spełnieniu określonych warunków, starać się o ulgi w spłacie przysługujących gminie należności. Odwracając sposób myślenia Wojewody, należy przyjąć, że każdy, kto spełnia stawiane uchwała wymogi, każdy kto uzasadni wymienione w uchwale okoliczności może starać się o udzielenie ulgi. Powyższe uzasadnia abstrakcyjny i powszechny charakter zawartych w uchwale norm prawnych. Rada Miejska wskazała, że Wojewoda jako jedyny organ nadzoru na terenie RP odmówił uchwałom tej treści cech przepisu prawa miejscowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość miedzy organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwana dalej w skrócie p.p.s.a. wynika, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sądowa kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części, albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Spór w niniejszej sprawie dotyczy kwestii, czy zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, a w konsekwencji, czy dla wejścia w życie jej przepisów wymaga ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, co zostało zapisane w § 10 przedmiotowej uchwały i jest kwestionowane przez Wojewodę Podkarpackiego. Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 43 ustawy z dnia 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych (Dz. U. nr 249, poz. 2104 ze zm. – tekst aktualny w dacie podjęcia uchwały) – zwana dalej ustawą o finansach publicznych. Stosownie do tego przepisu w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem dłużnika lub interesem publicznym należności pieniężne, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej, przypadające jednostce samorządu terytorialnego lub jednostkom organizacyjnym mogą być umarzane, a ich spłata odraczana lub rozkładana na raty, na zasadach określonych przez organ stanowiący (ust.1 art. 43). Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określi szczegółowe zasady i tryb udzielania ulg, o których mowa w ust. 1 oraz wskaże organ lub osobę do tego uprawnioną. Prawidłowo Wojewoda wskazał, że brak jest ustawowej definicji aktów prawa miejscowego, pomimo, że termin ten występuje w kilku ustawach w tym ustawie zasadniczej, a pojęcie to zostało zdefiniowane przez orzecznictwo oraz doktrynę. Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że kwalifikacja danego aktu do aktów prawa powszechnie obowiązującego musi być przeprowadzona przy uwzględnieniu jego cech materialnych i formalnych. Z samego faktu podjęcia uchwały przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie można jeszcze wywodzić, że mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego. Jedynie charakter norm prawnych i kształtowana przez te normy sytuacja adresatów mają przesądzające znaczenie dla kwalifikacji danego aktu, jako aktu prawa miejscowego. Innymi słowy, jeżeli akt prawotwórczy (uchwałą rady gminy) zwiera, co najmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to jest to akt prawa miejscowego (wyrok NSA z 05.04.2002r. I SA 2160/01 System Informacji Prawnej LEX nr 81765). Niezbędnym zatem jest ustalenie adresata przepisów prawnych zawartych w przedmiotowej uchwale oraz, czy normy te kształtować będą sytuację prawną ich adresatów. Zawarta w cytowanym przepisie art. 43 ustawy o finansach publicznych delegacja do wydania uchwały skierowana została do dłużników należności pieniężnych przypadających jednostce samorządu terytorialnego lub ich jednostkom organizacyjnym. Zatem ustawodawca ustawowo nie ograniczył kategorii dłużników, czyli adresatów norm prawnych wynikających z kwestionowanej uchwały. Można wysnuć dalej idący wniosek, że adresatami norm prawnych tej uchwały będą aktualni dłużnicy jak i potencjalni dłużnicy o szerokim spektrum podmiotowym. Natomiast o abstrakcyjnym charakterze tych należności przesądza negatywna przesłanka, że mają one być wyłączone spod działania Ordynacji podatkowej. Zatem spektrum przedmiotowe jest również abstrakcyjne, gdyż zadłużenie względem gminy i jej jednostek organizacyjnych mogą powstawać z różnych tytułów prawnych. Okoliczność ta przesądza również o tym, że norma prawna dotycząca umarzania tych należności, bądź ich rozkładania na raty będzie normą wielokrotnego stosowania do bliżej nieokreślonych stosunków prawnych. W tym aspekcie za zasadne należy uznać twierdzenia Rady Miasta zaprezentowane w odpowiedzi na skargę, że nie można aktu tego odnosić do jakiegoś konkretnego adresata i stosunku prawnego. Odwrotnie, w przypadku, gdyby przepisy badanej uchwały odnosiły się do konkretnych dłużników, byłaby ona dotknięta wadą nieważności (por. wyrok WSA w Gliwicach z 05.05.2005 ISA/Gl 61/05 FK 2006/1-2/120). Wprawdzie wyrok ten zapadł na podstawie art. 34a ustawy z dnia 26 listopada 1998r. (Dz. U. z 2003r. nr 15, poz. 148 ze zm.), która utraciła moc prawną z dniem 1 stycznia 2006r., ale teza tego wyroku nie straciła swej aktualności, co do przedmiotu delegacji ustawowej. Słusznie Rada Miasta wskazała, że należności jednostki jako wierzyciela mogą powstawać z różnych tytułów administracyjnych, w tym decyzji administracyjnych. Brak publikacji wymienionej uchwały spowoduje, że nie będzie możliwe wydanie decyzji o umorzeniu, bądź rozłożeniu na raty należności niepodlegających Ordynacji podatkowej. Samo złożenie wniosku w zakresie delegacji zawartej w art. 43 ustawy o finansach publicznych nie jest okolicznością wystarczającą do umorzenia należności gminy względem jej dłużników. Do wydania decyzji administracyjnej konieczne jest istnienie przepisu prawnego uprawniającego organ do działania w tym trybie. Biorąc pod uwagę wypracowane stanowisko dla definiowania pojęcia aktu prawa miejscowego, kwestionowana uchwała spełnia warunki do zaliczenia jej do aktów prawa miejscowego, bowiem jej adresatem jest adresat abstrakcyjny, zawiera normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym przeznaczone do wielokrotnego zastosowania. Nie do zaakceptowania jest stanowisko, Wojewody, że uchwała ta jest aktem kierownictwa wewnętrznego. Skutki prawne podjętej uchwały nie dotyczą aktów kierownictwa odnośnie organizacji danej jednostki. W ocenie Sądu uchwała ta ma charakter aktu prawa miejscowego, ustanawia przepisy powszechnie obowiązujące w rozumieniu art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 ze zm.), a sam przepis art. 43 ustawy o finansach publicznych stanowi delegację ustawową dla stanowienia aktów prawa miejscowego, jako aktu powszechnie obowiązującego, abstrakcyjnego, generalnego skierowanego do wszystkich mieszkańców gminy. Uchwała podjęta w wykonaniu wymienionej delegacji będzie wchodziła w zakres szerokiej podstawy prawnej decyzji administracyjnych dotyczących umarzania, czy rozkładania na raty należności z określeniem ich wysokości, skierowanych do indywidualnych dłużników. Zakwalifikowanie uchwały do aktów o charakterze powszechnie obowiązujących, wymaga spełnienia przez nią warunków określonych w art. 88 Konstytucji RP oraz w przepisach ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2005r. nr 190, poz. 1606 ze zm.). W przedstawionym stanie rzeczy Sąd uznał kwestionowaną uchwałę za akt prawa miejscowego, wymagającą publikacji dla wejścia jej w życie i z tych względów na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił jako nieuzasadnioną.