II SA/Rz 157/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Jolanta Ewa Wojtyna /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Paweł Kozik po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji orzekającej o rozgraniczeniu działek -skargę oddala- Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lipca 2007r. znak: [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] czerwca 1994r. znak:[...], która orzekała o rozgraniczeniu położonych w Z. działek nr 74/1, 74/2, 75 stanowiących własność A. B. i B. P. z działkami nr 72/1, 72/2, 70 stanowiącymi własność A. B., z działką nr 80/6 będącą własnością A. K., w użytkowaniu A. B., działkami nr 80/1 i 80/7 stanowiącymi własność B. P. oraz z działkami nr 78 i 80/3 będących we władaniu E. i C. M. Podstawa prawna powołanego rozstrzygnięcia wskazuje następujące przepisy: art. 17 pkt 1, art. 104 § 1, art. 157 § 1 i § 2, art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), określanej dalej jako k.p.a. oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) w zw. z art. 29 i art. 33 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2000r. Nr 100 poz. 1086 ze zm.) Organ wskazał w uzasadnieniu, iż przedmiotową sprawę zainicjował wniosek A. B. z dnia 12 października 2005r., sprecyzowany następnie pismami z 21 listopada 2005r. oraz 6 lutego 2006r. o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] czerwca 1994r., w którym to wniosku jako podstawę stwierdzenia nieważności powołanej decyzji wskazano przepis art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 7 k.p.a. Według wnioskodawczyni przebieg granic wspólnej drogi na sporządzonej w latach 80 – tych ubiegłego wieku mapie ewidencji gruntów w skali 1:2000 (wykonanej w oparciu o mapę zasadniczą w takiej samej skali) był niezgodny z prawem tj. granicą prawną wykazaną na mapie ewidencji gruntów w skali 1:2280, tymczasem decyzja rozgraniczeniowa przyjęła, iż granica przebiega w sposób uwidoczniony na pierwszej z wymienionych map (w skali 1:2000). Decyzją z dnia [...] kwietnia 2006r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uwzględniło wniosek A. B. i stwierdziło nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] czerwca 1994r. a rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy przez ten sam organ decyzją z dnia [...] czerwca 2006r. znak: [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2007r. uchylił tak decyzję SKO z dnia [...] kwietnia 2006r. jak i z dnia [...] czerwca 2006r. podnosząc w uzasadnieniu, iż nie doszło do rażącego naruszenia przepisów prawa wskazanych przez organ administracji, zaś okoliczności ustalone w oparciu o zebrany materiał dowodowy mogą stanowić jedynie podstawę do rozważenia ewentualnej zasadności wznowienia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Odnosząc się do meritum sprawy w uzasadnieniu swojej decyzji z dnia [...] lipca 2007r., SKO podniosło, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji rozgraniczeniowej w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem Kierownik Urzędu Rejonowego nie naruszył art. 31 ust. 1 jak też ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Przepisy te nakładają w sytuacji sprzeczności danych takich jak znaki i ślady graniczne, mapy, punkty osnowy geodezyjnej, obowiązek ustalenia przebiegu granicy na podstawie zgodnego oświadczenia stron lub jednej strony, gdy druga strona w toku postępowanie nie składa oświadczenia i nie kwestionuje przebiegu granicy. Akta postępowania prowadzonego przez organem właściwym do rozgraniczenia wskazują, iż A. B. zaakceptowała postanowienia protokołu granicznego z dnia 26 kwietnia 1994r. Następnie organ zwrócił uwagę, iż powoływany przez wnioskodawczynię charakter naruszenia prawa może stanowić jedynie podstawę wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W ocenie SKO nieuzasadnione jest również twierdzenie A. B. o występowaniu przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. Zgodnie bowiem z tym przepisem stwierdza się nieważność decyzji, która zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Przepis ten może więc, według organu, być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji jedynie, gdy przepis prawa materialnego wyraźnie stanowi, że określona w nim wadliwość rozstrzygnięcia administracyjnego powoduje jego nieważność, tymczasem w niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodzi. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2007r. A. B., powołując się na art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 7, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k p.a. w zw. z art. 31 ust. 2 i ust. 3 oraz art. 33 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, wniosła o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Uzasadniając swoje żądanie, wyżej wymieniona podniosła, iż nie zgadza się z zapadłym w sprawie wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 4 kwietnia 2007r. Według wnioskodawczyni, nieprawidłowym jest wskazanie przez Sąd, iż naruszenie art. 31 ust. 2 i ust. 3 oraz art. 33 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne będących przepisami proceduralnymi nie uzasadnia stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W jej ocenie pojęcie "prawa" zawarte w powołanym w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zwrocie "rażące naruszenie prawa" należy rozumieć szeroko, obejmując jego zakresem tak przepisy prawa materialnego, jak i procesowego oraz ustrojowe, na dowód czego powołała się na stanowisko doktryny w tym przedmiocie. A. B. podważyła także stanowisko WSA, iż mapa określająca odmiennie przebieg granicy pomiędzy objętymi postępowaniem działkami może stanowić jedynie przesłankę ewentualnego wznowienia postępowania. Jej istnienie stanowi, zdaniem wyżej wymienionej, potwierdzenie faktu oczywistego naruszenia przez Kierownika Urzędu Rejonowego przepisu art. 31 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, który nakazuje wyraźnie, aby przy ustalaniu przebiegu granicy uwzględnić m. in. mapy i inne dokumenty. Zaniechanie obowiązku sprawdzenia przez organ prowadzący postępowanie rozgraniczeniowe czy geodeta miał na uwadze wszystkie dostępne mapki i dokumenty a w konsekwencji zaniechanie zwrócenia geodecie dokumentacji do jej poprawienia skutkowało wydaniem przez Kierownika Urzędu Rejonowego wadliwej decyzji. A. B. zakwestionowała stanowisko Sądu zawarte w cytowanym wyroku z dnia 4 kwietnia 2007r., iż nie wykazała, że Kierownik Urzędu Rejonowego nie ocenił prawidłowości działań geodety. O niewłaściwości postępowania organu prowadzącego rozgraniczenie świadczy, jej zdaniem, przedmiotowa mapa oraz opinia biegłego, które pokazują rzeczywisty przebieg granic. Na potrzebę stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 1994r. wskazuje, w ocenie wnioskodawczyni, także fakt, iż decyzja ta zawiera w podstawie prawnej jedynie przepis art. 33 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, pomija zaś art. 29 i art. 31 tejże ustawy. Decyzją z dnia [...] grudnia 2007r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...] lipca 2007r. ponawiając argumentację zawartą w jej uzasadnieniu. Skargę na decyzję SKO z dnia [...] grudnia 2007r. złożyła A. B. zarzucając naruszenie prawa procesowego a szczególności art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 7 k.p.a. w zw. z art. 31 ust. 2 i ust. 3 oraz art. 33 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] czerwca 1994r. oraz naruszenie art. 6, art. 7, art. 75 i art. 77 k.p.a. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu z dnia [...] czerwca 1994r., ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organom administracji. Podniosła, iż SKO nie rozważyło jej zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, uzasadniając w sposób lakoniczny swoje rozstrzygnięcie. W dalszej części powtórzyła swoje stanowisko zawarte w powołanym wniosku. Odpowiadając na skargę SKO wniosło o jej oddalenie z przyczyn, które były podstawą wydania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych / Dz. U. nr 153 poz. 1269 z 2002 roku / sądy te sprawują w zakresie swej działalności kontrolę pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. Nr 153 poz.1270 z 2002 roku / zwanej dalej P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy , których dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. W myśl przepisu art. 145 P.p.s.a. Sąd obowiązany jest do uchylenia decyzji lub stwierdzenia jej nieważności ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest naruszeniem prawa w sposób dający podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy lub jeśli zachodzą przyczyny określone w przepisie art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Dokonując kontroli we wskazanym zakresie, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy . Decyzją nr [...]z dnia [...] czerwca 1994 roku Kierownik Urzędu Rejonowego orzekł o rozgraniczeniu działek wymienionych w tym orzeczeniu. W podstawie prawnej decyzji organ wskazał przepis art. 33 ust.1 ustawy z dnia 17 maja 1989 roku Prawo geodezyjne i kartograficzne, a w uzasadnieniu stwierdził, że granice w terenie ustalono na podstawie aktualnie obowiązujących danych z operatu ewidencji gruntów, zgodnie ze stanem prawnym. Obecna przy czynnościach A. B. wskazała granicę jako bezsporną i wyraziła na nią zgodę podpisując protokół graniczny. W obecnym postępowaniu A. B. domaga się stwierdzenia nieważności powyższej decyzji na podstawie przepisu art. 156 § 1 pkt. 2 i 7 k.p.a. Decyzje uwzględniające wniosek i stwierdzające nieważność decyzji rozgraniczeniowej uchylone zostały wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 4 kwietnia 2007 roku sygn. II SA/Rz 779/06. Uzasadniając wyrok Sąd wskazał na przepis art. 33 ust.1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne , który odnosi się do sytuacji ,gdy organ wydaje decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości , jeżeli zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, a ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron. Sąd podkreślił, że w postępowaniu rozgraniczeniowym ustalenia granic dokonano w oparciu o zebrane dowody, na podstawie aktualnych danych z operatu ewidencji, a wskazaną przez geodetę granicę zaakceptowała A. B. Trudno zatem przyjąć, by przy wydaniu decyzji rozgraniczeniowej doszło do rażącego naruszenia przepisów prawa. Sąd nie wykluczył, że w dniu wydania tej decyzji mogły istnieć nieznane organowi dowody, która to okoliczność mogłaby stanowić jedynie podstawę do rozważań ewentualnej zasadności wznowienia postępowania w oparciu o przesłankę z art. 145 §1 pkt.5 k.p.a. Rozpatrując ponownie wniosek A. B. organy odmówiły stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji , stwierdzając, że w czasie postępowania rozgraniczeniowego w latach 1993 – 1994 istniały dwie mapy – jedna w skali 1:2880 a druga w skali 1:2000, zawierające sprzeczne dane w zakresie przebiegu granic pomiędzy działkami objętymi rozgraniczeniem. W takiej sytuacji na organie spoczywał obowiązek analizy czynności dokonanych przez geodetę i wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o protokół graniczny zaakceptowany przez wnioskodawczynię. Dodać należy, że rozgraniczenie przeprowadził wskazany przez A. B. geodeta. Organ powtórzył za Sądem, że powołany przez wnioskodawczynię charakter naruszenia prawa może uzasadniać wznowienie postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt.5 k.p.a., jeżeli zachodzą przesłanki z art. 147 i 148 k.p.a. Na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2008 pełnomocnik skarżącej zarzucił ,że w postępowaniu rozgraniczeniowym nie brała udziału A. K. – właścicielka działki nr 80/6, która w dacie wydania decyzji nie żyła od 10 lat, a w postępowaniu nie brali udziału jej następcy prawni, a zatem decyzja o rozgraniczeniu narusza przepisy art. 9,10,28,29 i 40 k.p.a. Sąd nie podziela powyższego zarzutu. Analiza akt administracyjnych wskazuje, że A. B. oświadczyła do protokołu spisanego w dniu 17 grudnia 1987 roku w Urzędzie Gminy , że jej babka A. K. użytkowała od urodzenia część działki nr odpowiadającej części działek 80/1 i 80/3, a ona od 1977 roku posiada ten grunt w takim samym stanie./ k.9 akt I inst../. Postanowieniem z dnia 13 kwietnia 1989 roku [...] Sąd Rejonowy w L. stwierdził, że stosownie do wyrysu z mapy ewidencji gruntów wsi Z. działka nr 80 podzieliła się na działki 80/1,80/2 i 80/3, które stosownie do mapy uzupełniającej zmieniły wzajemnie konfigurację i podzieliły się na działki 80/1,80/6, 80/7, 80/8 i 80/3. Postanowieniem tym, w pkt.II Sąd stwierdził własność działki 80/6 na rzecz A. K., babki skarżącej A. B.. /załącznik nr 6 do pisma skarżącej z 14 lipca 2008 r./. Postanowieniem z dnia 19 grudnia 2003 roku [...] Sąd Rejonowy w L. stwierdził własność działki 80/6 na rzecz A. B. przez zasiedzenie. / str.10 opinii geodezyjnej do akt [...] dołączona do akt adm. I instancji/. Występując w dniu 1 lipca 1993 roku o rozgraniczenie, A. B. wniosła o rozgraniczenie m.in. działki 80/6 określając siebie jako właścicielkę tej działki, mimo, że jak wskazano wyżej, w tym czasie nie była jej właścicielką ,tylko władającą. Zgodnie z przepisem art. 172 § 1 k.c., w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 1 października 1990 roku /Dz.U.90 .55.321 art. 1/ nabycie własności nieruchomości w drodze zasiedzenia jest możliwe w sytuacji, gdy posiadacz nieruchomości nie będący jej właścicielem posiada nieruchomość nieprzerwanie jako posiadacz samoistny przez dwadzieścia lat , chyba, że uzyskał posiadanie w złej wierze. W wypadku złej wiary, stan samoistnego posiadania nieruchomości musi trwać trzydzieści lat. Oznacza to, że A. B. w postępowaniu o zasiedzenie, zakończonym postanowieniem z 19 grudnia 2003 roku musiała wykazać, że przynajmniej od 20 lat była samoistną posiadaczką działki 80/6, czyli co najmniej od 1983 roku. Występując zatem w 1993 roku o rozgraniczenie, A. B. była samoistną posiadaczką działki. Kwestią do rozważenia pozostaje, czy posiadacz samoistny jest legitymowany do wystąpienia o rozgraniczenie działek, a na gruncie rozpatrywanej sprawy – czy A. B., jako posiadaczka samoistna działki 80/6 mogła skutecznie domagać się rozgraniczenia tej działki z działkami sąsiednimi. Ustawa z dnia 17 maja 1989 roku Prawo geodezyjne i kartograficzne /Dz.U. 05.240.2027 ze zm./ zasady rozgraniczania nieruchomości ustanawia w rozdziale 6 "Rozgraniczanie nieruchomości "art. 29 – 39. Przepisy te nie zawierają regulacji, która określałaby krąg podmiotów uprawnionych do wystąpienia z żądaniem o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego, posługują się jedynie pojęciem strony. Doktryna i orzecznictwo są zgodne, że uprawnionym do wystąpienia z takim żądaniem jest strona w rozumieniu przepisu art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W uzasadnieniu wyroku z dnia13 kwietnia 1988 roku / III CZP23/88 /Sąd Najwyższy stwierdził, że zainteresowanymi w sprawie o rozgraniczenie oprócz właściciela i współwłaściciela nieruchomości są wieczyści użytkownicy, posiadacze samoistni oraz osoby, którym przysługują inne prawa rzeczowe do gruntu. Oznacza to, że A. B. posiadała legitymację do wystąpienia o rozgraniczenie w sprawie zakończonej decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] czerwca 1994 roku. Sąd zwraca uwagę na niekonsekwencję skarżącej. W postępowaniu cywilnym wywiodła ona swoje uprawnienia do działki 80/6 wskazując, że nabyła ją na własność w drodze zasiedzenia jako samoistny posiadacz, co potwierdza postanowienie Sądu Rejonowego w L. z 19 grudnia 2003 r. Natomiast w aktualnym postępowaniu skarżąca zarzuca nieważność decyzji rozgraniczeniowej wskazując na fakt, że w postępowaniu rozgraniczeniowym nie brali udziału następcy prawni właścicielki działki 80/6 A. K. Skarga kwestionuje głównie wyrok WSA z 4 kwietnia 2007, zarzucając bezzasadne uchylenie decyzji SKO stwierdzających nieważność decyzji rozgraniczeniowej. Jak wskazano wyżej, Sąd ten nie dopatrzył się w tej decyzji przesłanek nieważności określonych w przepisie art. 156 §1 pkt.2 i 7 k.p.a., który to pogląd podziela Sąd w niniejszym orzeczeniu. Wskazując na powyższe, Sąd nie stwierdził naruszenia prawa zaskarżonym aktem, dlatego uznał skargę za nieuzasadnioną i oddalił ją w oparciu o przepis art. 151 P.p.s.a.