II SA/Rz 157/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Karina Gniewek - Berezowska /spr./ Sędziowie WSA Piotr Godlewski WSA Elżbieta Mazur-Selwa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 maja 2025 r. sprawy ze skargi M. M. na postanowienie Wojewody Podkarpackiego z dnia 25 listopada 2024 r. nr GK-II.7213.30.2024 w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania – skargę oddala – Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Wojewody Podkarpackiego (dalej: "Wojewoda", "Organ II instancji" lub "Organ odwoławczy") z 25 listopada 2024 r. nr GK-II.7213.30.2024, stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Wydanie postanowienia poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: Decyzją z 31 maja 2024 r. nr GNN.6017.8.2022, Starosta [...] (dalej: "Starosta" lub "Organ I instancji") zatwierdził projekt scalenia gruntów wsi Z., gmina [...]. Pismem z dnia 27 czerwca 2024 r. zatytułowanym "odwołanie od decyzji", M.M. (dalej: "Skarżąca") wniosła o zmianę ww. decyzji. Wskazała, że otrzymała decyzję w dniu 15 lipca 2024 r. Wcześniej nie posiadała żadnej informacji o wydanej decyzji, która prawdopodobnie nie była też umieszczona na tablicy ogłoszeń w miejscowości Z. Skarżąca podniosła, że wielokrotnie od momentu procesu scaleń informowała zarówno geodetę projektanta, jak i Starostę o swoim sprzeciwie wobec przejęcia części jej nieruchomości o numerze [...] pod drogę gromadzką prowadzącą do sąsiedniej działki [...]. Pomimo zgłaszanych uwag i sprzeciwów, które były ignorowane, decyzja została wydana na korzyść sąsiedniego właściciela. Skarżąca podkreśliła, że właściciel sąsiedniej nieruchomości przez 13 lat nie podejmował działań formalnych o ustanowienie drogi koniecznej lub służebności gruntowej, a korzystanie z przejazdu przez jej działkę odbywało się jedynie na zasadzie dobrej woli. W jej ocenie geodeta projektant i Starosta działali niezgodnie z prawem, szczególnie że działki te nie były objęte procesem scalenia, a na projektowanej drodze znajduje się ważna infrastruktura podziemna (wodociąg, światłowód, rurociąg melioracyjny). Skarżąca zwróciła uwagę na brak propozycji rekompensaty za zajętą część nieruchomości, ponadto zawnioskowała o zmianę decyzji w zakresie wywłaszczenia oraz o wyznaczenie innej trasy drogi, która nie będzie kolidowała z infrastrukturą podziemną. Opisanym na wstępie postanowieniem z 25 listopada 2024 r. nr GK-II.7213.30.2024, Wojewoda działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2024 r., poz. 572) - dalej K.p.a. oraz art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów ( Dz. U. z 2023 r., poz. 1197) stwierdził, że odwołanie zostało wniesione z uchybienie terminu określonego w art. 129 § 2 K.p.a. W uzasadnieniu postanowienie Organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 129 § 2 K.p.a. stronom przysługuje prawo wniesienia odwołania do organu wyższej instancji w terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji. Natomiast w myśl z art. 57 § 1 K.p.a., przy obliczaniu terminu nie uwzględnia się dnia, w którym nastąpiło zdarzenie rozpoczynające bieg terminu, a ostatni dzień terminu jest dniem jego końca. W sprawie zastosowanie ma również art. 28 ust. 1 i 2 ustawy scaleniowej, który stanowi, że decyzje dotyczące scalenia gruntów podaje się do publicznej wiadomości przez 14 dni przez wywieszenie na tablicach ogłoszeń właściwych urzędów oraz publikację w Biuletynie Informacji Publicznej. Po upływie tego okresu decyzję uważa się za doręczoną wszystkim uczestnikom postępowania scaleniowego. Organ podniósł, że decyzja Starosty z 31 maja 2024 r. o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów została wywieszona na tablicy ogłoszeń we wsi Z. w dniach od 3 czerwca 2024 r. do 18 czerwca 2024 r. oraz na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta [...] w dniach od 3 czerwca 2024 r. do 17 czerwca 2024 r. Przedmiotowa decyzja była także przez 14 dni publikowana w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie Starostwa Powiatowego w [...] od dnia 3 czerwca 2024 r. do dnia 17 czerwca 2024 r. Oznacza to, że zgodnie z art. 28 ustawy scaleniowej decyzja ta została doręczona wszystkim uczestnikom postępowania w dniu 17 czerwca 2024 r. Termin do wniesienia odwołania (14 dni), upłynął więc z dniem 1 lipca 2024 r. Odwołanie Skarżącej, choć datowane na dzień 27 czerwca 2024 r., zostało wniesione dopiero w dniu 29 lipca 2024 r., co oznacza, że zostało złożone po upływie ustawowego terminu. W dniu 23 grudnia 2024 r. do Wojewody wpłynęło pismo Skarżącej (pismo z dnia 20 grudnia 2024 r.) zatytułowane jako "wniosek o przywrócenie terminu", skierowane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Pismo to wniesione zostało w terminie przewidzianym do zaskarżenia postanowienia Wojewody z dnia 25 listopada 2024 r. nr GK-II.7213.30.2024. Do ww. pisma Skarżąca dołączyła potwierdzenie dokonania przelewu tytułem: "opłata sądowa od skargi na postanowienie" na rachunek WSA w Rzeszowie. W uzasadnieniu Skarżąca podniosła, że decyzja Starosty nie była umieszczona na tablicy ogłoszeń w centrum miejscowości z prostej przyczyny – wszystkie strony decyzji nie zmieściłby się tam fizycznie. Ponadto wskazała, że strona BIP powiatu [...], jest uszkodzona i daje komunikat "ta witryna jest nieosiągalna". Wojewoda przekazał ww. pismo do WSA w Rzeszowie jako skargę na powyższe postanowienie. Jednocześnie pismem z 22 stycznia 2025 r. poinformował Skarżącą, że organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, jest organ właściwy do rozpatrzenia odwołania. Nadto wezwał Skarżącą do złożenia dodatkowych wyjaśnień w sprawie, dotyczących przedmiotu żądań zawartych w skardze zatytułowanej jako "wniosek o przywrócenie terminu". W odpowiedzi Skarżąca przedłożyła pismo z 28 stycznia 2025 r., jednak nie uzupełniła braków ww. skargi i nie przesłała stosownych wyjaśnień. Kolejno postanowieniem z 26 lutego 2025 r. nr GK-II.7213.30.2024, Wojewoda odmówił Skarżącej przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty [...] z dnia 31 maja 2024 r. nr GNN.6017.8.2022 o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów wsi Z., gmina [...]. W dniu 31 marca 2025 r. do Organu II instancji wpłynęło pismo Skarżącej, reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika, w którym podniesiono, że nie zgadza się ona z powyższym postanowieniem. Pełnomocnik wyjaśnił, że Skarżąca nigdy nie wnosiła do Wojewody o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty. Wskazał, że na skutek nieznajomości procedury Skarżąca zatytułowała skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, datowaną na dzień 20 grudnia 2024 r., jako "wniosek o przywróceniu terminu", lecz jej rzeczywistą intencją było zaskarżenie postanowienia Wojewody z dnia 25 listopada 2024 r., nr GK-II.7213.30.2024, o uznaniu odwołania od decyzji Starosty z dnia 31 maja 2024 r., nr GNN.6017.8.2022, za wniesione z uchybieniem terminu określonego w art. 129 § 2 K.p.a. W ocenie pełnomocnika, rozpatrzenie przez Organ odwoławczy, po upływie ponad 3 miesięcy od daty złożenia, rzekomego wniosku o przywrócenie terminu było w tej sytuacji zupełnie niepotrzebne. Wskazał, że istotą niniejszej sprawy nie jest bowiem kwestia przywrócenia ww. terminu, ale czy ww. decyzja Starosty została prawidłowo doręczona Skarżącej przez obwieszczenie na tablicy ogłoszeń. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalanie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Wojewody z dnia 25 listopada 2024 r. nr GK-II.7213.30.2024. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd oddalił skargę, z tego względu, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej jako "p.p.s.a."), w myśl którego sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Wynika stąd, że sąd ma nie tylko prawo, ale też obowiązek oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego w całokształcie, w tym może uwzględnić uchybienie niepodniesione w zarzutach skargi. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i "c" p.p.s.a. sąd uwzględnia skargę i uchyla decyzję administracyjną (postanowienie), jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy bądź naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Żadnej z przesłanek powodującej konieczność wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego sąd nie stwierdził, tak więc skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiot sporu w niniejszym postępowaniu sprowadza się do kwestii oceny prawidłowości stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania na decyzję Starosty [...] z 31 maja 2024 r., Nr GNN.6017.8.2022 w przedmiocie zatwierdzenie projektu scalenia gruntów wsi Z. gmina [...]. Podstawę postępowania w zakresie wydania decyzji scaleniowej oraz zastosowania właściwego sposobu doręczenia są przepisy wspomnianych wcześniej aktów normatywnych takich jak ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1197 z późn. zm., dalej jako "u.s.w.g"/"ustawa scaleniowa"), a także ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm., dalej jako "k.p.a."). Sposób w jaki powinna być doręczona decyzja scaleniowa został określony w art. 28 u.s.w.g., którego ust. 1 stanowi, że decyzję o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów, decyzję odmawiającą wszczęcia postępowania scaleniowego, decyzję o umorzeniu postępowania scaleniowego oraz decyzję organu wyższego stopnia w tych sprawach podaje się do publicznej wiadomości przez wywieszenie na okres 14 dni na tablicy ogłoszeń urzędu gminy, na której terenie są położone grunty objęte scaleniem, oraz na tablicy ogłoszeń we wsi, której grunty tworzą obszar scalenia, i zamieszczenie w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej starostwa powiatowego, a w przypadku decyzji organu wyższego stopnia w tych sprawach - także w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej urzędu obsługującego ten organ. Z kolei art. 28 ust. 2 u.s.w.g. wskazuje, że z dniem upływu terminu, o którym mowa w ust. 1, decyzje wymienione w ust. 1, uważa się za doręczone wszystkim uczestnikom scalenia. Nadmienić należy, że art. 28 u.s.w.g. stanowi przepis szczególny (lex specialis) względem przepisów k.p.a., które zgodnie z art. 33 u.s.w.g. stosuje się uzupełniająco, ale tylko w kwestiach nieuregulowanych przepisami ustawy scaleniowej. Takim zagadnieniem nieuregulowanym wprost w ustawie scaleniowej jest kwestia terminu przewidzianego na wniesienie odwołania. Z tego też względu należy stosować odpowiednie regulacje wynikające z k.p.a. Zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Decyzja Starosty [...] o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów została podana do publicznej wiadomości poprzez wywieszenie na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta [...] w dniach od 3 czerwca do 17 czerwca 2024r., na tablicy ogłoszeń we wsi Z. w dniach od 3 do 18 czerwca 2024 r. oraz przez publikację przez 14 dni w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie Starostwa Powiatowego w [....] od dnia 3 czerwca do 17 czerwca 2024 r. Na wezwanie Sądu Organ przedstawił stosowne dokumenty. W związku z powyższym bezpodstawny był skierowany do Sądu wniosek z 13 maja 2025 r. o przeprowadzenie dowodu: czy i w jakim czasie decyzja Starosty [...] została opublikowana w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie Starostwa Powiatowego w B. Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 w zw. z art. 33 u.s.w.g. oraz art. 129 § 2 k.p.a. organ prawidłowo liczył czternastodniowy termin na wniesienie odwołania zaczynając od najpóźniejszej daty zakończenia wywieszenia decyzji scaleniowej, tj. 18 czerwca 2024 r. i właściwie uznał, że termin ten upłynął z dniem 2 lipca 2024 r. W związku z powyższym nie ma wątpliwości co do tego, że odwołanie złożone 29 lipca 2024 r. zostało złożone z uchybieniem czternastodniowego terminu. Należy przy tym wyjaśnić, że w związku z zatytułowaniem pisma adresowanego do WSA jako wniosek o przywrócenie terminu Wojewoda podjął próbę wyjaśnienia woli Skarżącej, wskazując, że właściwym do rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania jest organ odwoławczy. Wezwał jednocześnie Skarżącą do uzupełnienia wskazanych braków formalnych wniosku. W odpowiedzi udzielonej 28 stycznia 2025 r. Skarżąca wyraziła swoje stanowisko, zgodnie z którym: "moje pismo ( Odwołanie) było jasne i czytelne i w nim – wydaje się - wystarczająco uprawdopodobniłam wszystko to, co wymaga Prawo a nawet więcej bo wskazałam, że BIP Starostwa Powiatowego nie jest widoczny za granicą Polski ) a tam są osoby zainteresowane scaniami w Z. i nie mogą z niego korzystać) i odpowiedziałam dlaczego nie wniosłam w terminie odwołania od decyzji Starosty [...]. I że nastąpiło ono nie z mojej winy. Moje pismo nie zawierało braków o które wnioskuje Pan w piśmie z dnia 22 stycznia 2025 r. Bo były tam zawarte". Postanowieniem z 26 lutego 2025 r. Wojewoda Podkarpacki odmówił Skarżącej przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty [...] z 31 maja 2024 r. Zaznaczenia wymaga również, że pismem skierowanym do Sądu z 31 marca 2025 r. Skarżąca wyjaśniła, że nigdy nie zwracała się do Wojewody Podkarpackiego o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Organu I instancji, lecz jej rzeczywistą wolą było zaskarżenie postanowienia Wojewody Podkarpackiego w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. W świetle powyższego nie było wątpliwości co do przedmiotu zaskarżenia. W odniesieniu do argumentacji podniesionej w piśmie z 13 maja 2025 r. wskazać należy, że brak zamieszkania skarżącego w miejscowościach, w których były wywieszane obwieszczenia o wydaniu decyzji scaleniowej nie ma znaczenia w niniejszej sprawie w zakresie oceny prawidłowości działania organów w kontekście obowiązujących przepisów, gdyż ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że organ wypełnił dyspozycję art. 28 ust. 1 u.s.w.g., zgodnie z którym informację o tym zamieszcza się na tablicy ogłoszeń urzędu gminy, na której terenie są położone grunty objęte scaleniem, oraz na tablicy ogłoszeń we wsi, której grunty tworzą obszar scalenia. Podkreślić należy, że w zakresie doręczeń w sprawach prowadzonych w oparciu o przepisy ustawy scaleniowej wypowiedział się także NSA, który przyjął, że ogólną regułą systemową wynikającą z zestawienia art. 7 ust. 3 oraz 28 ust. 1 u.s.w.g. jest doręczanie zawiadomienia o wszczęciu i orzeczeń wydanych w postępowaniu scaleniowym w trybie publicznego obwieszczenia z wyłączeniem trybu określonego w art. 39-48 k.p.a. Regulacja ta ma na celu uproszczenie procedury doręczania tak zawiadomienia o wszczęciu jak i orzeczeń wydanych w postępowaniu scaleniowym w trybie obwieszczenia (art. 49 k.p.a.) z uwagi na wielość uczestników procesu scalenia (zob. wyrok NSA z 18 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2343/15; orzeczenia przytoczone w niniejszym uzasadnieniu dostępne są w CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle okoliczności niniejszej sprawy, Sąd podziela stanowisko Organu, że wniesienie odwołania nastąpiło z uchybieniem terminu. O konieczności uznania, że doszło do braku prawidłowej formy doręczenia aktu organu administracji nie decyduje sam fakt subiektywnej oceny dokonanej przez stronę, co do faktu braku należytego doręczenia i poinformowania, ale obiektywny fakt zgodnego albo niegodnego z obowiązującym prawem działania organu administracji publicznej. Gdy z akt sprawy wynika, że działanie organu było obiektywnie poprawne (zgodne z obowiązującymi przepisami), to uchybienie terminowi do wniesienia odwołania jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie może przystąpić do merytorycznego rozpatrzenia odwołania, lecz ma obowiązek wydania postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu. (zob. wyrok NSA z 11 maja 2022 r., sygn. akt I GSK 1464/21). W zakresie przebiegu postępowania Sąd nie dostrzegł nieprawidłowości w działaniach organu. Zaskarżone rozstrzygnięcie oparto na pełnym materiale dowodowym dokonując jego wszechstronnej oceny oraz rzetelnie uzasadniono stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, tj. w sposób wymagany przez art. 107 § 3 k.p.a. Zaskarżone postanowienie wypełnia dyspozycję zawartą w art. 11 k.p.a., w myśl której organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy. Mając na względzie poczynione w toku postępowania ustalenia oraz zgromadzony materiał dowodowy, Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.