I GSK 1464/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 maja 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 518/21 w sprawie ze skargi G. P. na postanowienie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia (...) listopada 2020 r. nr (...) w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 maja 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 518/21 oddalił skargę G. P. na postanowienie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia (...) listopada 2020 r. nr (...)w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonego postanowienia Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia(...)listopada 2020 r., ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 67b ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2021 poz. 182, dalej: ustawa), w brzmieniu obowiązującym do dnia 14 maja 2021 roku, poprzez jego błędną interpretację, polegającą na przyjęciu, że wykładnia systemowa, tj. związana z umiejscowieniem tegoż przepisu w tekście prawnym zawęża zakres jego zastosowania wyłącznie do kwestii związanych z terminami w jakich należy spełnić określone warunki przyznania lub wypłaty pomocy lub pomocy technicznej lub określone wymogi, terminów dopełnienia warunków, z zastrzeżeniem których wydana została decyzja o przyznaniu pomocy, lub terminów realizacji innych zobowiązań związanych z przyznaną pomocą lub pomocą techniczną, a w konsekwencji błędne uznanie, że przepis ten nie powinien mieć zastosowania w przedmiotowej sprawie, 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej: kpa) poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości co do treści normy prawnej na niekorzyść strony. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Za podstawę wyroku z 13 maja 2021 r., V SA/Wa 518/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął ustalenia faktyczne dokonane przez Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie. Decyzją z (...) czerwca 2020 r. Dyrektor Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa odmówił G. P. zmiany założeń biznesplanu. Decyzję doręczono pełnomocnikowi strony 18 czerwca 2020 r. 14 dniowy termin na wniesienie odwołania upłynął 2 lipca 2020 r. Odwołanie od tej decyzji zostało wniesione 21 września 2020 r. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie działając na podstawie art. 134 kpa stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego zawiera zatem jednoznaczne stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Zasada ta wynika z art. 183 § 1 p.p.s.a. i oznacza pełne związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku odwoławczym przyczyny wadliwości zaskarżonego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, tylko weryfikuje zasadność postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Wskazanie podstaw skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej, co oznacza konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił Sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wskazania, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznawana skarga kasacyjna nie spełnia tych wymogów. Mając na względzie treść uchwały Pełnego Składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (treść dostępna na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl), Naczelny Sąd Administracyjny dokonał łącznej oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając skargę obowiązany był zbadać, czy decyzja Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z (...) czerwca 2020 r. została prawidłowo doręczona. Prawidłowość dokonania czynności materialno-technicznych (jakimi są doręczenia) podlega w postępowaniu administracyjnym ocenie organu administracji publicznej, a w postępowaniu sądowoadministracyjnym Sądowi I instancji. Tak więc związana z tym dokumentacja winna być pełna, pozbawiona wszelkich uproszczeń, pominięć i braków, które niweczyłyby możliwość przeprowadzenia wnioskowań o prawidłowości doręczenia. Podstawą prawną postanowienia ostatecznego Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie był art. 134 kpa: "Organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne." Czynność ta jest zastrzeżona wyłącznie dla organu odwoławczego. Organy podatkowe są obowiązane wnikliwie badać wszystkie okoliczności związane z uchybieniem terminowi do wniesienia odwołania (wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2003 r., III SA 1758/01, M. Pod. 2003, nr 12, poz. 39). Postanowienia dotyczące stwierdzenia uchybienia terminowi do wniesienia odwołania powinny być wydawane wówczas, gdy przekroczenie terminu jest oczywiste i po analizie okoliczności sprawy (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 12 czerwca 2008 r., I SA/Sz 222/08, LEX nr 483564). Uchybienie terminowi do wniesienia odwołania jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie może przystąpić do merytorycznego rozpatrzenia odwołania, lecz ma obowiązek wydania postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu. Nie jest to zależne od swobodnego uznania organu lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej (wyrok NSA z dnia 8 lipca 2010 r., II FSK 372/09, LEX nr 786866). Treść art. 134 kpa wskazuje wyraźnie, że stwierdzenie uchybienia terminu do złożenia odwołania nie zależy od uznania organu odwoławczego, gdyż obowiązek taki wynika wprost z ustawy. Każde, nawet nieznaczne przekroczenie terminu stanowi samoistną podstawę do wydania postanowienia stwierdzającego jego uchybienie. Ustalenie daty doręczenia decyzji musi nastąpić w zgodzie z procedurą. Materiał dowodowy musi być zupełny, jego ocena swobodna, ale nie dowolna. Stwierdzenie uchybienia terminowi zobowiązuje organ do wydania postanowienia uniemożliwiającego rozpatrzenie odwołania. W przypadku zaskarżenia do sądu administracyjnego postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania, sąd rozpoznawać będzie sprawę tylko i wyłącznie w przedmiocie tego uchybienia, nie zaś w merytorycznym przedmiocie sprawy podatkowej, w której uchybienie to miało nastąpić (tak: Jacek Brolik, Komentarz do art. 228 O.p., LEX). Przesłanka uchybienia terminu, o jakiej mowa w art. 129 § 2 kpa i art. 134 kpa zawsze zostaje stwierdzona ostatecznym postanowieniem organu odwoławczego wydanym w trybie art. 134 kpa. Zwalczanie tak dokonanego ustalenia jest możliwe tylko i wyłącznie przez wniesienie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, w której strona podnosi argumentację dotyczącą prawidłowości (nieprawidłowości) doręczenia. G. P. będący adresatem decyzji Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z (...) czerwca 2020 r. stał się adresatem, któremu skutecznie tę decyzję doręczono. W rozpoznawanej sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie trafnie zaakceptował ustalenia faktyczne dokonane przez Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie dotyczące prawidłowości doręczenia decyzji oraz ustalenia, że termin do wniesienia odwołania upłynął 2 lipca 2020 r. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw z art. 174 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie 184 p.p.s.a.