II SA/Rz 1579/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Mazur-Selwa NSA Małgorzata Wolska Protokolant sekretarz sądowy Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi "[...]" Sp. jawna na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] marca 2014 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] na rzecz strony skarżącej "[...]" Sp. jawna kwotę 440 zł /słownie: czterysta czterdzieści złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi [...] Spółka jawna z siedzibą w L., zwana dalej "Spółką" jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zwanego dalej "Kolegium" z dnia [...] września 2014 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenie niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r., znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze - na wniosek G. J. oraz J. J. - zawiesiło postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] znak: [...] z dnia [...] stycznia 2007 r. dot. ustalenia warunków zabudowy na zamierzenie inwestycyjne pn. "Osiedle mieszkaniowe wielorodzinne "[...]" z usługami, budynek biurowo - usługowy, budynek handlowy z restauracją wraz z infrastrukturą techniczną oraz wjazd z ul. [...] na działkach nr 2743/1,2743/2,2743/3,2743/4,2743/5, 2743/6, 2743/7, 2743/8, 2742/1, 2742/2, 2742/3, 2742/4, 2741/16, 2741/15, 2741/18, 2741/19, 2741/23, 2741/20, 2741/21, 2741/8, 2741/9, 2741/7, 2741/10, 2741/11, 2741/12, 2741/14, 2740 w obr. [...] położonych w R.", wydanej na wniosek J. J. Postępowanie zostało zawieszone do czasu rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej Spółki od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie o sygn. II SA/Rz 446/13 z dnia 26 czerwca 2013r., którym uchylono decyzję Kolegium z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Kolegium z dnia [...] września 2008 r., nr [...]. Wynik tego postępowania przesądzi kwestię interesu prawnego Spółki w toczącym się postępowaniu. Postanowienie Kolegium z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] nie zostało skierowane do Spółki. Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2013r. Spółka zwróciła się do Kolegium o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej ww. postanowieniem, wnosząc o jego uchylenie. W uzasadnieniu wniosku wskazano m. in., że Spółka jest stroną toczącego się przed Kolegium postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2007r. dot. ustalenia warunków zabudowy oraz wyrażono pogląd, że nie zachodzą jakiekolwiek przesłanki umożliwiające organowi zawieszenie prowadzonego postępowania nieważnościowego, a zatem zapadłe rozstrzygnięcie jest wadliwe. Wymienionym na wstępie postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. Kolegium, działając na podstawie art. 134 w związku z art. 127 § 3 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267 ze zmianami), zwanej dalej "K.p.a." stwierdziło niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że podstawą prawną postanowienia Kolegium z dnia [...] marca 2014 r. był art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Postanowienia wydawane na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. należą do postanowień zaskarżalnych. Jednakże w rozpatrywanej sprawie, z uwagi na fakt, że w stosunku do samorządowego kolegium odwoławczego nie istnieje organ administracji wyższego stopnia, zażalenie, które co do zasady przysługuje na postanowienie wydane w trybie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., zastępuje środek prawny, o którym stanowi art. 127 § 3 K.p.a., tj. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - w myśl art. 127 § 3 K.p.a. - stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań. Zgodnie z art. 134 K.p.a. "Organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania." W literaturze przedmiotu wskazuje się na to, że niedopuszczalność odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) może wynikać tak z przyczyn podmiotowych jak i przedmiotowych. Do tych pierwszych zalicza się: złożenie odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) przez jednostkę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia, lub też wniesienie odwołania przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych. Przyczyny przedmiotowe obejmują z kolei przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz sytuację wyłączenia przez przepisy prawa możliwości zaskarżenia decyzji (postanowienia) w toku instancji. Odwołanie (wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) jest zatem niedopuszczalne jeżeli decyzja (postanowienie) nie weszła do obrotu prawnego, a zatem w przypadku gdy została wydana, ale nie została jednakże doręczona stronie lub ogłoszona (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 596-597). Przenosząc powyższe uwagi na grunt sprawy niniejszej organ zauważył, że wstępną czynnością jaką podejmuje Kolegium po otrzymaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jest kontrola dopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Po przeprowadzeniu takiej kontroli w niniejszej sprawie skład orzekający uznał, iż wniosek jest niedopuszczalny, bowiem nie posiada ona atrybutu strony postępowania - w rozumieniu art. 28 K.p.a. - w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] znak: [...] z dnia [...] stycznia 2007r. dot. ustalenia warunków zabudowy, tak więc nie jest także stroną postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji, w rozumieniu art. 28 K.p.a. Zgodnie z jego brzmieniem stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek." Stroną w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy jest osoba składająca wniosek. Ponadto stroną jest właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej wnioskiem, który został złożony przez osobę nie mająca tytułu prawnego do nieruchomości. W orzecznictwie sądowym zaś wyraźnie dopuszczono możliwość uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym właścicieli lub użytkowników wieczystych sąsiednich nieruchomości. Przedstawiony wyżej pogląd prawny znajduje pełne poparcie w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 1995r., sygn. akt VI SA 13/95 opubl. w "ONSA" Nr 4, poz.154, której treść jest następująca: "Stroną postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści sąsiednich działek.'' Oczywiście może się również zdarzyć, że za stronę postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy zostanie uznany także właściciel nieruchomości położonej dalej, a nie tylko sąsiedniej nieruchomości, jeżeli wykaże, że objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy inwestycja narusza jego interes prawny. Ponieważ Spółka nie zalicza się do żadnej z kategorii stron wskazanych powyżej (tj. nie jest w szczególności właścicielem ani użytkownikiem wieczystym żadnej z nieruchomości sąsiednich w stosunku do działki objętej wnioskiem inwestora, jak również w rozpoznawanej sprawie nie wykazało, że objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy inwestycja narusza jego interes prawny), dlatego wniesienie przez nią wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Kolegium z dnia [...] marca 2014 r. musi skutkować stwierdzeniem jego niedopuszczalności. Organ ponadto naprowadził, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie postanowieniem z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 912/09 oddalił wniosek Spółki o dopuszczenie w charakterze uczestnika do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w sprawie ze skargi J. J. i G. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] utrzymującą w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2009r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] znak: [...] z dnia [...] stycznia 2007r., wskazując, że Spółka nie ma interesu prawnego w tym postępowaniu. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 7 kwietnia 2011r., sygn. akt II OZ 172/11 oddalił zażalenie na ww. postanowienie. Kolegium po myśli art. 153 oraz art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. 2012, poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a." jest związane ww. orzeczeniem NSA. W skardze na postanowienie Kolegium z dnia Spółka reprezentowana przez radcę prawnego K. B. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz stwierdzenie, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postepowania, w tym kosztów zastępstwa prawego wg norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła: 1. naruszenie przepisu prawa procesowego tj. art. 134 K.p.a. przez wydanie w oparciu o ten przepis postanowienia o niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, z racji braku przysługiwania skarżącemu statusu strony (brak interesu prawnego) - co jest niedopuszczalne, gdyż odmowa uznania wnoszącego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy może nastąpić w postępowaniu drugoinstancyjnym, dopiero po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, co do istnienia po stronie składającego taki wniosek interesu prawnego, zgodnie z regułami z art. 7 i 77 k.p.a.; 2. naruszenie przepisu art. 153 P.p.s.a. przez dowolne przyjęcie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekając w niniejszej sprawie, związane jest postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2011 r. (sygn. akt II OZ 172/11), którym oddalono zażalenie Spółki na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2010 r. (sygn. akt II SA/Rz 912/09), z których - w błędnej ocenie Kolegium miałby rzekomo wynikać brak interesu prawnego Spółki, legitymującego do udziału w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy dla osiedla "[...]" z dnia [...] stycznia 2007 r.; podczas gdy z przywołanego orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego wynikał jedynie brak interesu prawnego Spółki w sprawie sadowoadministracyjnej, w charakterze uczestnika postępowania, ze skargi J. i G. J. na decyzję Kolegium Odwoławczego, stwierdzającą nieważność decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] stycznia 2007 r., a orzeczenie to (podobnie jak poprzedzające je orzeczenie WSA w Rzeszowie) nie odnosi się i nie wiąże, co do kwestii legitymacji Spółki w postępowaniu administracyjnym o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy dla osiedla z dnia [...] stycznia 2007 r.; 3. naruszenie przepisów art. 28 k.p.a. w zw. z art. 73 ust. 6 i 5 ustawy Prawo ochrony środowiska, przez odmowę uznania Spółki za stronę postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] stycznia 2007 r., toczącego się z urzędu, pomimo tego, że [...] w świetle powołanych wyżej przepisów, wobec posiadania w bezpośrednim sąsiedztwie planowanego osiedla zakładu, o jakim mowa w art. 73 ust. 6 i 5 Prawa ochrony środowiska - interes taki niewątpliwie posiada. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zakres kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270). Zgodnie z jego treścią Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uchyla decyzję lub postanowienie między innymi wówczas jeżeli dopatrzy się naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga zasługuje na uwzględnienie. J. J. w dniu [...] grudnia 2006 r. złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą "Osiedle mieszkaniowe wielorodzinne "[...]" z usługami, budynek biurowo – usługowy, budynek handlowy wraz z infrastrukturą techniczną. Decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. Prezydent Miasta [...] ustalił warunki zabudowy na w/w zamierzenie inwestycyjne. Wielokrotnie toczyło się przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym postępowanie o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy. Zapadły również orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego uchylające decyzje organu. Toczyło się również postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, gdzie sprawa była ponownie przekazywana do ponownego rozpoznana przez WSA. Wielokrotnie prowadzone było postępowanie o dopuszczenie do udziału w sprawie [...] spółka jawna. W postępowaniu, które obecnie jest kontrolowane przez Sąd ustalono następujący stan faktyczny. W aktach administracyjnych zalega pismo [...] spółka jawna datowane [...] lipca 2013 r. z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] stycznia 2007 r., skierowane do SKO. W dniu [...] października 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze skierowało do pełnomocnika Spółki pismo zawiadamiające o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] stycznia 2007 r. Przedmiotowe pismo spełnia wszystkie wymogi pisma adresowanego do strony. W aktach zalega zwrotka potwierdzająca, iż takie pismo zostało skierowane do pełnomocnika Spółki. Kolejna korespondencja datowana [...] grudnia i [...] grudnia 2013 r. była nadal kierowana na adres pełnomocnika Spółki, informując go, że termin załatwienia sprawy został przesunięty. Postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zawiesiło postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. To postanowienie nie zostało doręczone pełnomocnikowi Spółki. Ostatnia ze stron wskazanych w rozdzielniku odebrała postanowienie w dniu [...] kwietnia 2014 r. W dniu [...] kwietnia pełnomocnik Spółki złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy o zawieszenie postępowania. Postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. SKO stwierdziło niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy z przyczyn podmiotowych na podstawie art. 134 K.p.a. W uzasadnieniu organ uznał, że [...] spółka jawna nie ma przymiotu strony w postępowaniu nieważnościowym. Wskazało na rozstrzygnięcia, w których odmawiano im przymiotu strony, a postępowanie w tych sprawach nie zostało prawomocnie zakończone. Zaskarżone postanowienie wydane zostało na podstawie art. 134 K.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że Spółka [...] spółka jawna nie ma przymiotu strony, a więc na podstawie tego przepisu należało stwierdzić niedopuszczalność odwołania. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje dwie sytuacje, a to: wniesienie odwołania przez jednostkę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia albo też wniesienie odwołania przez stronę nie mająca zdolności do czynności prawnych. W pierwszej z nich mowa jest o sytuacji, gdy odwołanie wniosła osoba trzecia albo podmiot na prawach strony, który nie brał udziału w postępowaniu przed organem I instancji. W przypadku, gdy odwołanie lub wniosek o ponowne rozpoznanie wniosła jednostka, która twierdzi, że zaskarżona decyzja dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku organ odwoławczy obowiązany jest rozpoznać jej odwołanie. Jeżeli w wyniku rozpoznania odwołania organ stwierdzi, że jednostka ta w danej sprawie nie ma indywidualnego interesu prawnego lub obowiązku to wydaje wówczas decyzję o umorzeniu postępowania na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. (patrz Komentarz B. Adamiak, s. 575). W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r., OPS 16/98 przyjęto, że "stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a. następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego". W przedmiotowej sprawie skarżący brali udział w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy. Prowadzono z nimi korespondencję, a więc nie tylko mieli indywidualne poczucie, że są stroną tego postępowania lecz zachowanie organu utwierdzało ich w takim stanowisku. Wobec tego nie ma podstaw do wydania postanowienia na podstawie art. 134 K.p.a. Zauważyć również należy, że Sąd dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia o niedopuszczalności odwołania przekroczył swoje uprawnienia z art. 134 P.p.s.a., "iż rozpoznaje skargę w graniach sprawy". Wyrzeczenie w wyroku z dnia [...] maja 2015 r. o uchyleniu postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] jest naruszeniem zasady, iż kontrola Sądu zamyka się w granicach sprawy. Z tych względów na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji rozstrzygnięcia. O kosztach orzeczono na zasadzie przepisów art. 200 P.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a.