II SA/Rz 159/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SO (del.) Anna Bembenek po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 maja 2011 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. M. i B. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [..] września 2010 r., nr SKO [..] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy Ż. z dnia [..] kwietnia 2010 r., nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. solidarnie na rzecz skarżących A. M. i B. M. kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [..] kwietnia 2010r., nr [...], Wójt Gminy Ż ustalił dla E.P. warunki zabudowy terenu dla inwestycji pn. "Budowa wolnostojącego budynku mieszkalnego w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej na terenie oznaczonym według ewidencji gruntów jako działka nr [..]/6 obręb Ż. w miejscowości Ż.". Odwołanie od decyzji wnieśli A.M. i B.M. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. (dalej zwane jako "SKO w P." lub "Kolegium") decyzją z dnia [..].09.2010r., nr SKO-[...], utrzymało w mocy decyzję Wójta z dnia [..] kwietnia 2010 r. W podstawie prawnej Kolegium wskazało przepisy art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. 2000, nr 98, poz. 1071, ze zm.; dalej zwana jako "k.p.a.") i art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717, ze zm.; dalej zwana jako "u.p.z.p."). Przywołując treść przepisów art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1-5, art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Kolegium uznało, że nie jest możliwe przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy badanie zarzutów opartych na przepisach Prawa budowlanego powołując się na stanowisko wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 17 października 2007r. sygn. akt: II SA/Sz 757/06, oraz przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 23 maja 2006r. sygn. akt: IV SA/Wa 32/06 i przytaczając wybraną część wypowiedzi sądów. Wynika z niej, że "adresat decyzji o warunkach zabudowy, tym samym i wnioskodawca, nie musi legitymować się prawem do nieruchomości, w tym i prawem własności. Prawo to badane jest dopiero przy ubieganiu się o pozwolenie na budowę. Sama decyzja stanowiąca o możliwości zagospodarowania terenu, na którym nie obowiązuje plan miejscowy, nie stanowi aktu naruszającego te prawa. Decyzja nie jest rozstrzygnięciem, które ma moc ograniczenia cudzych praw do nieruchomości. Ustalenie warunków zabudowy dla nieruchomości toczy się na ryzyko wnioskodawcy i to on będzie ponosił ewentualne konsekwencje z powodu zmiany stanu prawnego gruntu po wydaniu przedmiotowej decyzji. Do organu uzgadniającego inwestycję w zakresie wiedzy specjalistycznej, jaką dysponuje w danej materii będącej przedmiotem uzgodnienia, nie mogącego zarazem wyjść poza ustawowo określony zakres uzgodnienia, nie należy badanie prawidłowości postępowania ustalającego warunki zabudowy, w tym również spełnienia wymagań wynikających z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), a zatem i ocena prawidłowości sporządzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. SKO w P. wskazało na okoliczność pozytywnie zaopiniowanego projektu decyzji Wójta z dnia [..] kwietnia 2010r. przez Starostę P. oraz Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w K. To wszystko doprowadziło Kolegium do przekonania o kierunku zapadłego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu zawarto również sformułowanie, że "po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji odniesie się do argumentów strony podniesionych w odwołaniu". Z rozstrzygnięciem Kolegium nie zgodziła się A.M. i B.M. wnosząc o uchylenie decyzji Kolegium jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, rozpoznania sprawy pod ich nieobecność, nakazania organowi ponownego przeprowadzenia postępowania i zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zarzucili naruszenie art. 107 §1 k.p.a. dopatrując się sprzeczności między sentencją decyzji i jej uzasadnieniem. Stwierdzili, że decyzja może mieć tylko jedno rozstrzygnięcie. Tymczasem SKO utrzymało w mocy decyzję Wójta, a w uzasadnieniu poleciło temu organowi ponowne rozpatrzenie sprawy i uwzględnienie argumentów odwołania skarżących. Zarzucili również nienależyte wyjaśnianie stanu faktycznego sprawy i nie ustalenie wszystkich istotnych okoliczności oraz pominięcie zarzutów wskazanych przez stronę w odwołaniu, a w szczególności: 1) naruszenia §3 ust.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania przestrzennego terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. 2003, nr 164, poz.1588), przez niewyznaczenie przez organ I instancji obszaru analizowanego wokół działki objętej wnioskiem w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu i przeprowadzenia na nim analizy funkcji oraz cech terenu na podstawie przepisów prawa budowlanego, 2) naruszenia §3 ust.2 w/w rozporządzenia z 2003 r., ponieważ organ I instancji powinien wyznaczyć obszar analizowany na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust.2 pkt 1 prawa budowlanego w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem i nie mniej niż 50 m, czego nie uczynił, 3) naruszenia §4 w/w rozporządzenia z 2003 r. ponieważ organ l instancji nie wyznaczył linii zabudowy w oparciu o konieczną analizę obszaru analizowanego, na którym nie ma zabudowy o podobnym charakterze, 4) naruszenia §9 ust.2 w/w rozporządzenia z 2003 r., ponieważ organ I instancji nie dołączył do decyzji o warunkach zabudowy w formie załącznika wyników analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, 5) naruszenia §9 ust.2 w/w rozporządzenia z 2003 r. przez nie wydanie decyzji na podstawie tego przepisu, tj. wydanie decyzji bez analizy obszaru planowanej inwestycji, 6) naruszenia §9 ust.2 w/w rozporządzenia z 2003 r. przez opracowanie przez organ I instancji nieczytelnych załączników do decyzji w postaci części graficznej decyzji oraz części graficznej analizy, o której mowa w §9 ust,. 3 rozporządzenia, 7) niewłaściwego zastosowania prawa przez rażące naruszenie art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ w przypadku działki inwestorów nr [..]/6 nie zostały spełnione łącznie przesłanki wymienione w tym przepisie. Z drogi publicznej - ulicy R. działka nr [..]/6 nie jest dostępna, bo działka nr [..]/2 nie ma faktycznego połączenia z tą drogą. Teren objęty decyzją nie ma dostępu z drogi publicznej, a w szczególności przez działkę nr [..]/2, która nie ma faktycznego i technicznego połączenia z działką [..]. Istnieje tylko wspólna granica tych działek, lecz jako taka nie umożliwia w obecnym stanie komunikacji z działką nr [..]/6. Teren działki nr [..]/6 nie ma dostępu z drogi publicznej w sposób określony w decyzji, w szczególności tylko przez działkę nr [..]/2, a organ pominął pośrednią działkę nr [..]/1. Istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu nie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, gdyż decyzja nie obejmuje budowy drogi mającej zapewnić dostęp do drogi publicznej, w szczególności nie obejmuje warunków wykonania połączenia działki nr [..]/1 z drogą publiczną, 8) niewłaściwego zastosowania prawa przez istotne naruszenie art. 61 ust.1 u.p.z.p., ponieważ wszelkie parametry nowej zabudowy winny znaleźć oparcie w wynikach analizy, której nie wykonano. Brak w decyzji wymaganych rozstrzygnięć odnośnie parametrów nowej zabudowy stanowi naruszanie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy. Decyzja narusza tez zasadę dobrego sąsiedztwa, 9) niewłaściwego zastosowania prawa przez istotne naruszenie art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Decyzję jak i jej załącznik wydano na podstawie mapy w skali 1:2000, zamiast obowiązkowej skali najwyżej 1:1000. Mapa ta nie uwzględnia aktualnego stanu rzeczy, w tym faktycznego ukształtowania terenu działek nr [..]/2,[..]/1 i [..], który sprawia, że działka nr [..]/6 nie ma rzeczywistego dostępu do drogi publicznej, 10) niewłaściwego zastosowania prawa przez istotne naruszenie art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Decyzję wydano na podstawie mapy w skali 1:2000, na której nie ma zaznaczonych numerów działek, co całkowicie uniemożliwia identyfikację konkretnych nieruchomości. Zatem część tekstowa decyzji nie ma żadnego powiązania z częścią graficzną decyzji, 11) niewłaściwego zastosowania prawa przez rażące naruszenie art. 5 pkt 1 ust.9 prawa budowlanego. W decyzji nie odniesiono się w sposób należyty do wymagania projektowania obiektu budowlanego odpowiednio usytuowanego na działce budowlanej posiadającej dostęp do drogi publicznej w zw. z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. Organ nie dokonał właściwie i z należytą starannością wymaganej analizy ukształtowania terenu i funkcji technicznych działek sąsiednich która wskazałaby, że działka nr [..]/6 w chwili obecnej nie ma dostępu do drogi publicznej, 12) niewłaściwego zastosowania prawa, w tym art. 77 §1 kpa, ponieważ organ nie odniósł się do wniosku skarżących o rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Ponadto organ nie wyznaczył rozprawy administracyjnej celem wyjaśnienia wątpliwości w zakresie dostępu działki inwestorów do drogi publicznej, o czym organ I jak i II instancji był przez skarżących informowany. Skarżący zarzucili też naruszenie art. 6 kpa przez pominięcie w trakcie postępowania dużej ilości obowiązujących przepisów, co wskazuje na to, że organ w czasie wydawania decyzji nie działał na podstawie i w granicach prawa, a także art. 7, art. 8 i art. 11 kpa. Uzasadnienie faktyczne decyzji nie zawiera w ocenie skarżących wskazanych faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których organ się oparł oraz przyczyn, z powodu których organ innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne nie zawiera wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Stanowi to o naruszeniu art. 107 §3 kpa. Zakwestionowali również zbiorczą ocenę zarzutów odwołania przez stwierdzenie SKO, że dotyczą one kwestii z zakresu prawa budowlanego. Decyzję SKO skarżący uznali za niezrozumiałą i mało komunikatywną. W odpowiedzi na skargę SKO w P. wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Kontrola sądowoadministracyjna działalności administracji publicznej zasadniczo sprawowana jest przez sądy administracyjne pod względem zgodności z prawem. Sąd orzekając w granicach sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zobowiązany jest natomiast do stosowania środków określonych w ustawie. Wskazane podstawy i granice określają przepisy ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2002r., nr 153n poz.1269, ze zm.; por. art. 1 §1 i §2) oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2002r., nr 153, poz.1270, ze zm.; dalej "p.p.s.a."; zob. art. 3 §1 i art. 134). Ocena działalności organów administracji publicznej polega na zbadaniu, czy organy w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa i czy skala ewentualnego naruszenia przepisów postępowania uzasadnia zastosowanie środków z art. 145-149 p.p.s.a. Zgodnie z art. 145 §1 pkt 2) p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję stwierdza jej nieważność w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak z przyczyn wziętych pod rozwagę przez Sąd z urzędu. Analiza akt administracyjnych prowadzi do wniosku, że w sprawie zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji SKO w P. jak i decyzji Wójta Gminy Ż. Podstawą ku takiemu rozstrzygnięciu jest rozpoznanie sprawy administracyjnej w warunkach wadliwego ustalenia kręgu stron postępowania i skierowania jej do (1) osoby nieistniejącej oraz (2) osoby zmarłej w toku postępowania. Takie działanie organów świadczy o rażącym naruszeniu przepisów prawa. Abstrahując od merytorycznej kontroli wydanych decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji w pierwszej kolejności dokonać należało kontroli pod względem formalnym, w tym w zakresie prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania. Organ wydający decyzję o warunkach zabudowy powinien wyznaczyć tzw. obszar analizowany, aby w oparciu o jego parametry i właściwości ustalić spełnienie przesłanek dla wydania decyzji. W niniejszym postępowaniu jako strony postępowania określono właścicieli nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z nieruchomością wnioskodawczyni. W tak określonym kręgu podmiotowym ujęto A.K. i U.M. Organy obu instancji doręczały decyzje w/w podmiotom. Tymczasem już na zwrotnym potwierdzeniu odbioru decyzji organu I instancji skierowanej do A.K. widnieje adnotacja "adresat zmarł". Pomimo tego Wójt, ani następnie SKO w P. nie podjęło starań dla weryfikacji tej informacji. Co więcej, Kolegium nie dostrzegło tej okoliczności i rozpoznało odwołanie skarżących A. i B. M., a następnie poleciło doręczyć wydaną decyzję A.K. Również i ta przesyłka powróciła do organu jako niepodjęta w terminie wraz z adnotacją "adresat zmarł". Korespondencja kierowana do U.M. na etapie postępowania przed organem I instancji jak organem wyższego stopnia odbierana była przez jej domowników. Z nadesłanego na wezwanie Sądu odpisu skróconego aktu zgonu wystawionego dla A.K. wynika, że zmarła ona w dniu [..] listopada 1997 r., zatem na długo przed wszczęciem postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie administracyjnej. Ma to o tyle istotne znaczenie, że była ona właścicielką działki nr [..]/3 oraz współwłaścicielką działki nr [..]/2. Obie z tych działek leżą w bezpośrednim sąsiedztwie działki wnioskodawców przylegając do niej i znajdują się w obszarze analizowanym wyznaczonym przez organy. Nie ulega zatem wątpliwości, że w takich okolicznościach aktualny właściciel lub współwłaściciele tych działek powinni być uczestnikami postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy na działce nr [..]/6. To zaś powoduje konieczność ustalenia prawidłowego kręgu podmiotów legitymowanych do występowania w charakterze strony. Organy z naruszeniem przepisów postępowania rozpoznały sprawę z udziałem osoby nieistniejącej i z pominięciem osób, które powinny brać udział w postępowaniu jako właściciele działek po A.K. W przypadku U.M. to z nadesłanego na wezwanie Sądu odpisu skróconego aktu zgonu wystawionego na jej nazwisko wynika, że zmarła ona w dniu [..] października 2009r. Skoro postępowanie zostało wszczęte na wniosek inwestora E.P. złożony w Urzędzie Gminy Ż. w dniu [..] marca 2009r. to strona ta zmarła w toku prowadzonego postępowania. Zgodnie zatem z art. 97 §1 pkt 1 k.p.a. organ powinien zawiesić postępowanie celem ustalenia kręgu spadkobierców i wezwania ich do udziału w sprawie. Nie zmienia tej okoliczności fakt, że U.M. zmarła po dniu [..] sierpnia 2009 r., kiedy wydana została przez Wójta pierwsza decyzja w sprawie, ponieważ decyzją z dnia [..] lutego 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło kasatoryjnie i sprawę przekazało to ponownego rozpatrzenia. Aktualne postępowanie toczyło się z udziałem dwóch osób zmarłych. Stwierdzone uchybienie świadczy o tym, że zarówno decyzja SKO w P. jak i decyzja Wójta Gminy Ż. dotknięte są wadą nieważności. Wadliwie ustalono krąg podmiotów postępowania co świadczy o rażącym naruszeniu prawa, o którym mowa w art. 156 §1 pkt 2) k.p.a. Jest oczywistym, że stroną postępowania nie może być podmiot, który nie istnieje w rzeczywistości faktycznej ani prawnej. Zgodnie bowiem z art. 29 k.p.a. stronami (postępowania administracyjnego) mogą być [tylko] osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nie posiadające osobowości prawnej. Natomiast art. 30 §1 k.p.a. stanowi, że zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych stron ocenia się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Zatem należy mieć na względzie treść art. 8 §1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks Cywilny (Dz.U. 1964, nr 16, poz. 93, ze zm.; dalej zwana jako "k.c.") stanowiącą, że każdy człowiek od chwili urodzenia ma zdolność prawną. Traci ją natomiast z chwilą śmierci. Z tą też chwilą traci podmiotowość prawą i byt osoby fizycznej, zatem niemożliwym jest przyznanie statusu strony w rozumieniu art. 28 i 29 k.p.a. osobie zmarłej. Tak też kwestię uznania za stronę postępowania podmiotu nieistniejącego ocenia się w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 24.11.2010r., sygn. akt I OSK 147/10; wyrok NSA z 16.07.2010r., sygn. akt I OSK 1290/10), które Sąd także podziela. Jednocześnie Sąd stwierdza, że brak bytu prawnego podmiotu uznanego za stronę, nie stanowi przesłanki z art. 156 §1 pkt 4 k.p.a., który ma zastosowanie wyłącznie wówczas, gdy osoba, do której skierowano decyzję jako osoby nie będącej stroną w sprawie, istnieje. Prawo własności nieruchomości jest prawem majątkowym i podlega dziedziczeniu. Przepis art. 922 §1 k.c. stanowi, że prawa i obowiązki majątkowe zmarłego przechodzą z chwilą jego śmierci na jedną lub kilka osób. Spadek otwiera się z chwilą śmierci spadkodawcy (art. 924 k.c.). Natomiast strony postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy ustala się przede wszystkim z oparciu o prawa rzeczowe do nieruchomości położonych w obszarze analizowanym. To zaś wskazuje, że nie tylko doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 §1 pkt 2 k.p.a., ale także pozbawiono osoby – spadkobierców po A.K. i U.M., prawa do udziału w sprawie, a w tym zakresie wyczerpuje to przesłanki do wznowienia postępowania z art. 145 §1 pkt 4 k.p.a. i mogłoby stanowić podstawę orzekania Sądu na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. Należy jednak mieć na uwadze, że skoro stwierdzono wadę kwalifikowaną mającą swoje źródło w samej decyzji, a nie w postępowaniu, w którym ją wydano, to koniecznym było stwierdzenie nieważności decyzji, a nie jej uchylenie. Stwierdzona nieważność powoduje konieczność przeprowadzenia od początku całego postępowania administracyjnego i przedwczesne jest wiążące rozstrzyganie przez Sąd kwestii materialnoprawnych i innych niż dotyczące nieważności, stawianych w skardze zarzutów naruszenia przepisów procesowych i materialnoprawnych. Zagadnienia te mogą być przedmiotem oceny Sądu dopiero wówczas, kiedy kontrolowane decyzje i postępowanie administracyjne nie będą dotknięte takimi kwalifikowanymi wadami. Sąd stwierdzając nieważność decyzji nie może badać wpływu tej wady na treść zaskarżonych decyzji. Mając na względzie powyższe Sąd, na podstawie art. 145 §1 pkt 2 p.p.s.a. i art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. stwierdził nieważność decyzji SKO w P. oraz decyzji Wójta Gminy Ż. W ponownie prowadzonym postępowaniu organy ustalą spadkobierców po zmarłych A.K. oraz U.M. i w sposób prawidłowy określą krąg stron postępowania przy uwzględnieniu wyznaczonego na nowo obszaru analizowanego w związku z rozpoznaniem od początku wniosku E.P. o ustalenie warunków zabudowy, co wymagać będzie ponownego dokonania wszystkich czynności postępowania. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł o klauzuli ochrony tymczasowej stwierdzając, że żadna z kontrolowanych decyzji nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzja o warunkach zabudowy daje bowiem inwestorowi prawo do skutecznego złożenia wniosku o wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydaniu pozwolenia na budowę. Przyznaje zatem prawo, z którego można zrobić użytek. W tym też znaczeniu decyzja podlega wykonaniu w rozumieniu powołanego przepisu. Sąd z urzędu rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 1) w zw. z art. 120 p.p.s.a. z uwagi na stwierdzone wady kontrolowanych decyzji, które dotknięte są wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Odpowiada to treści powołanego przepisu art. 119 pkt 1 k.p.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200, art. 202 §2, art. 205 §1 i art. 210 §2 p.p.s.a.