II SA/Rz 16/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Maria Piórkowska Sędziowie WSA Ewa Partyka /spr./ WSA Magdalena Józefczyk Protokolant st. sekr. sąd Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 lutego 2012 r. sprawy ze skargi I. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia. II SA/Rz 16/12 U Z A S A D N I E N I E Przedmiotem skargi I. B. jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej jako SKO) z dnia [...] października 2011 r., nr [...] utrzymujące w mocy własne postanowienie z dnia [...] września 2011 r., nr [...] o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania przez I. B. od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] o zwrocie świadczenia uznanego za nienależnie pobrane w drodze ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2011 r., nr [...]. W podstawie prawnej organ odwoławczy wskazał art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144, art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako K.p.a.). Z akt sprawy oraz decyzji wynika, że Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] orzekł o zwrocie świadczenia uznanego za nienależnie pobrane w drodze ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] w łącznej wysokości 4900 zł wraz z ustawowymi odsetkami liczonymi od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczeń rodzinnych do dnia spłaty. I. B. pismem z dnia 16 sierpnia 2011 r. odwołała się od w/w decyzji, składając jednocześnie wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Podniosła, że nie mogła złożyć odwołania w ustawowym terminie z uwagi na chorobę córki. Po rozpatrzeniu wniosku SKO postanowieniem z dnia [...] września 2011 r., nr [...] odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia odwołania przez I. B. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że I. B. nie określiła, kiedy ustała choroba córki, która stanowiła przeszkodę w złożeniu odwołania w terminie. Nie podając żadnych dowodów mogących stanowić podstawę do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, w ocenie organu odwoławczego wnioskodawczyni nie spełniła przesłanki dotyczącej uprawdopodobnienia braku winy oraz dochowania terminu do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu. W postanowieniu pouczono I. B., że "na postanowienie przysługuje prawo wniesienia wniosku do SKO o ponowne rozpatrzenie sprawy w terminie 7 dni od daty doręczenia postanowienia". We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy I. B. wniosła o zmianę postanowienia. Podniosła, że nie złożyła odwołania w terminie z przyczyn od niej niezależnych, z uwagi na chorobę córki. Jako dowód załączyła zaświadczenie lekarskie z dnia 3 października 2011 r., wystawione przez lekarza rehabilitanta. SKO postanowieniem z dnia [...] października 2011 r., opisanym na wstępie utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia [...] września 2011 r. o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu Kolegium podniosło jak wcześniej, że I. B. jako przeszkodę w złożeniu w terminie odwołania określiła chorobę córki bez określenia kiedy ta przeszkoda ustała. Wskazało, że termin do wniesienia odwołania upłynął dnia 5 sierpnia 2011 r., zaś wniosek o przywrócenie terminu strona złożyła dnia 22 sierpnia 2011 r. Organ odwoławczy wskazał, że ani wniosek pierwotny ani o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zawierają dokumentów potwierdzających okoliczności uzasadniające niezachowanie terminu. Zaświadczenie lekarskie dołączone do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie dokumentuje okresu od daty otrzymania decyzji do chwili złożenia wniosku o przywrócenie terminu. Nadto wnioskodawczyni nie wykazała braku winy w uchybieniu terminowi do wniesienia odwołania. W skardze na to postanowienie I. B. wniosła o jego uchylenie i przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że jest w trudnej sytuacji materialnej i istotne jest dla niej złożenie odwołania od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2011 r. o zwrocie świadczenia uznanego za nienależnie pobrane. Podobnie jak we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy powtórzyła, że nie mogła złożyć odwołania w terminie ze względu na długoletnią chorobę córki K. B., która w terminie do złożenia odwołania wymagała ciągłej opieki. W zaistniałej sytuacji nie była w stanie funkcjonować na tyle, aby wnieść odwołanie w ustawowym terminie. W momencie, gdy stan zdrowia córki się poprawił złożyła wniosek o przywrócenie terminu. Wyjaśniła, że przyczyna niedochowania terminu istniała cały czas i nie potrafiła określić, kiedy mogła ustać, dlatego córka otrzymała zaświadczenie lekarskie, potwierdzające jej chorobę. Wskazała, że jej sytuacja jest ciężka, jest załamana i nie może uzyskać od nikogo pomocy. SKO odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Badając legalność zaskarżonego aktu Sąd dokonuje tego w określonej kolejności. W pierwszym rzędzie Sąd jest zobligowany do przeprowadzenia kontroli z punktu widzenia ewentualnego istnienia wad powodujących nieważność decyzji czy postanowienia. Jest to uzasadnione tym, że ustalenie istnienia którejkolwiek z wad decyzji (postanowienia) powodujących stwierdzenie nieważności, czyni dalszą kontrolę nie tylko zbędną, ale i niedopuszczalną (zob. T. Woś [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz – Wyd. LexisNexis, Warszawa 2005, str. 461). Po rozpatrzeniu sprawy w powyższych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek z przyczyn, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu. Poza sporem jest, że SKO postanowieniem z dnia [...] września 2011 r. odmówiło I. B. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2011 r. o zwrocie świadczenia uznanego za nienależnie pobrane. Z akt sprawy wynika, że w postanowieniu tym in fine pouczono skarżącą o możliwości złożenia wniosku do SKO o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarżąca złożyła taki wniosek stosownie do pouczenia, zaś Kolegium postanowieniem z dnia [...] października 2011 r. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie, podając w podstawie prawnej przepisy art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 i art. 127 § 3 K.p.a. Przedmiotem kontroli Sądu jest właśnie to ostatnie postanowienie z dnia [...] października 2011 r. Przede wszystkim należy wskazać, iż zgodnie z art. 127 § 3 K.p.a. do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Niewątpliwe zatem jest, że zastosowanie będzie miał w takim przypadku również art. 59 K.p.a. Zgodnie z treścią § 1 powyższej normy o przywróceniu terminu postanawia właściwy w sprawie organ administracji publicznej. Od wydanego w tym trybie postanowienia przysługuje stronie zażalenie. Natomiast § 2 tegoż artykułu - stanowiący wyjątek od generalnej zasady dotyczącej przywracania terminów - stwierdza, że o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia postanawia ostatecznie organ właściwy do rozpoznania odwołania lub zażalenia, czyli organ wyższego stopnia nad organem właściwym w sprawie, chyba, że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Na postanowienie o odmowie przywrócenia terminu zainteresowanemu przysługuje zażalenie, natomiast w przypadku, gdy postanowienie wydał organ właściwy do rozpatrzenia odwołania lub zażalenia (w sprawie SKO), zażalenie nie służy. Takie postanowienie wydane przez organ, o którym mowa w art. 59 § 2 K.p.a. jest bowiem ostateczne (nie przysługuje na nie żaden środek zaskarżenia w administracyjnym toku postępowania) i jako orzeczenie kończące postępowanie w tym zakresie podlega zaskarżeniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art. 127 § 3 K.p.a., stanowi surogat odwołania, a zatem zwyczajnego środka odwoławczego w postępowaniu administracyjnym. Wprowadzenie takiego przepisu było niezbędne, skoro - w myśl zasady ogólnej, przewidzianej w art. 15 K.p.a. i pozbawionej wyjątków - postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. W znakomitej większości przypadków praktyczną realizację tej zasady ogólnej zapewnia art. 127 § 1 K.p.a., przewidujący, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przysługuje odwołanie, a także art. 127 § 2 K.p.a., wskazujący, iż do rozpoznania odwołania właściwy jest organ wyższego stopnia nad organem, który wydał kwestionowane rozstrzygnięcie, a zatem gwarantowane jest rozpatrzenie sprawy przez dwa organy administracji publicznej różnego rzędu, na zasadzie dewolucji. Analiza art. 17 K.p.a., zawierającego katalog organów wyższego stopnia, a także dalszych przepisów kodeksu, przewidujących np. właściwość rzeczową w sprawach nadzwyczajnej weryfikacji decyzji ostatecznych (art. 150 § 1, art. 157 § 1 K.p.a.) prowadzi do wniosku, że w kilku kategoriach spraw pojawi się układ procesowy, w którym brak będzie organu wyższego stopnia wobec organu, orzekającego w pierwszej instancji. Lukę tę wypełnia właśnie art. 127 § 3 K.p.a., wprowadzając środek zaskarżenia w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez ten sam organ. Zgodnie z art. 144 K.p.a., nakazującym unormowania dotyczące odwołań odpowiednio stosować do zażaleń, należy założyć, iż w tych przypadkach, gdzie zasadniczo postanowienie w danym przedmiocie może być zaskarżane zażaleniem, ale zapadło w pierwszej instancji przed samorządowym kolegium odwoławczym bądź ministrem, stronie przysługiwać będzie środek zaskarżenia w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie takiej sprawy w zakresie, jakiego dotyczy postanowienie. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy posiada wiele cech odwołania (czy też - w wypadku postanowień nim zaskarżanych - zażalenia), chociaż ustawodawca zdecydował się nie rozciągać na niego tej nazwy. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w postępowaniu administracyjnym spełnia zatem funkcję odwołania, z tym że mamy wówczas do czynienia z instancją poziomą i brakiem dewolutywności takiego środka. Na drugoinstancyjny charakter orzeczenia organu, orzekającego w wyniku złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 2008 r. Uznając za niezgodny z art. 2 i art. 78 Konstytucji RP przepis art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 K.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza członka samorządowego kolegium odwoławczego z postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że organ, orzekający w wyniku złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w istocie pełni funkcję instancji wyższej wobec organu, który wydał zaskarżoną w ten sposób decyzję. Warto zauważyć, że organ orzekający w wyniku złożenia przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy czyni to funkcjonalnie jako organ drugiej instancji, ze wszelkimi tego konsekwencjami. Oznacza to również, że wyraźnie należy rozróżnić prawną sytuację organu administracji publicznej, który może pełnić w tym samym postępowaniu - tyle że na dwóch innych jego etapach - rolę pierwszo – i drugoinstancyjną. Będzie zatem najpierw umocowany do rozpatrzenia sprawy co do jej istoty jako organ pierwszej instancji, a następnie - w wyniku wniosku, o jakim mowa w art. 127 § 3 K.p.a. - wyposażony w kompetencję do rozpatrzenia tego szczególnego środka zaskarżenia, wówczas już pełniąc funkcję organu instancji drugiej. Dopiero w takim kontekście należy interpretować przepis art. 59 § 2 K.p.a., przewidujący, że o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia postanawia ostatecznie organ właściwy do rozpatrzenia odwołania lub zażalenia. W sytuacji, kiedy do załatwienia sprawy w pierwszej instancji będzie właściwy organ, nieposiadający żadnego organu wyższego stopnia wobec siebie, odpowiednio zastosowany przepis art. 59 § 2 K.p.a. spowoduje, że o przywróceniu terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy tenże organ będzie orzekać w sposób ostateczny. Działanie takie należy bowiem do funkcjonalnej właściwości tego organu, działającego jako drugoinstancyjny. Wpadkowe rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 59 § 2 K.p.a. ma charakter jednoinstancyjny w tym tylko sensie, że nie może zostać w żaden sposób zaskarżone w administracyjnym toku instancji. Nie można jednak mylić pojęcia jednoinstancyjności z pierwszoinstancyjnością. Organ - w przedmiotowej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze - załatwiając taki wniosek, działa już funkcjonalnie jako organ drugiej instancji (właściwy do rozpatrzenia szczególnego środka odwoławczego), nie mieści się zatem w hipotezie normy art. 127 § 3 K.p.a.. Przepis ten mówi bowiem o zaskarżaniu decyzji, wydanej przez organ w pierwszej instancji, co zgodnie z art. 144 K.p.a. będzie miało odpowiednie zastosowanie do wydanych przez organ pierwszej instancji postanowień. Tymczasem nie sposób uznać, że w zakresie pojęcia "organ właściwy do załatwienia odwołania lub zażalenia" mieści się także organ administracji publicznej w tej funkcji, w której orzeka jako instancja pierwsza. Gdyby natomiast przyjąć, że od postanowienia, do wydania którego funkcjonalnie właściwy jest organ drugiej instancji, przysługuje jeszcze jakiś środek zaskarżenia, powstałby w pewnych kategoriach spraw trójinstancyjny model postępowania administracyjnego, co nie miałoby żadnego oparcia w przepisach procedury administracyjnej (tak m.in. uzasadnienie wyroku WSA w Olsztynie z dnia 18 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 183/10, WSA w Warszawie z dnia 7 lipca 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 416/06 z glosą Tomasza Woźnego, w tym wywody w powyższej glosie). Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela wyżej prezentowane poglądy w całej rozciągłości. Nie ma żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy błędne pouczenie przez SKO skarżącej o możliwości złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Kwestia ta może być ewentualną podstawą do przywrócenia skarżącej terminu do złożenia skargi do tut. Sądu na postanowienie SKO z dnia [...] września 2011 r. Mając na uwadze powyższe, merytoryczne rozpoznanie wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy należało uznać za rażące naruszenie art. 59 § 2 K.p.a. w związku z art. 127 § 3 K.p.a., co musiało skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.