II SA/Rz 160/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk Sędziowie NSA Jerzy Solarski /spr./ NSA Małgorzata Wolska Protokolant st. sekr. sąd. Maria Kołcz po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2009 r. sprawy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody (...) z dnia (...), Nr (...) w przedmiocie ustalenia punktów sprzedaży napojów alkoholowych -skargę oddala- Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...]r. nr[...], na podstawie art. 85, art. 86 i art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym /Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591, ze zm./ oraz art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 26.10.1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi /Dz. U. z 2007 r., Nr 70, poz. 473, ze zm./, stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy A. nr [...] z dnia [...]r. w sprawie ustalenia punktów sprzedaży napojów alkoholowych zwierających powyżej 4,5 % alkoholu /z wyjątkiem piwa/, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży. W uzasadnieniu stwierdzone zostało, że w dniu [...]r. wpłynęła do organu nadzoru uchwała Rady Gminy A. podjęta na podstawie art. 12 ust.1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, ustalająca w § 1 dla terenu Gminy A. "0" punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu /z wyjątkiem piwa/, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży. Cytując treść materialnoprawnej podstawy uchwały organ nadzoru stwierdził, że posłużenie się przez ustawodawcę zwrotem "rada gminy ustala .... liczbę punktów" oznacza, iż organ stanowiący gminy jest zobligowany do określenia konkretnej liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych. W ramach tego przepisu rada gminy nie może ustalić dla terenu gminy liczby "0" punktów sprzedaży napojów alkoholowych, przy czym stanowisko takiego zaprezentował NSA OZ w Rzeszowie w wyroku z dnia 21.05.1997 r. sygn. akt II SA/Rz 145/97. Niezależnie od tego organ nadzoru wskazał, iż rada gminy ustalając regulacje prawne w tym zakresie ma pełną swobodę w dostosowaniu ich do warunków miejscowych. Jednakże przewidziana prawem swoboda rady gminy nie jest dowolna, jest ograniczona treścią obowiązującego porządku prawnego. W szczególności przy ustalaniu zakresu i treści normy kompetencyjnej upoważniającej do uchwalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych rada gminy jest obowiązana uwzględnić przepisy Konstytucji, której stosowanie jest obowiązkiem jednostek samorządu terytorialnego. Z art. 7 i art. 16 ust. 2 Konstytucji RP wynika, że samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Z kolei art. 8 Konstytucji RP stwierdza, iż jest ona najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej, a jej przepisy stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej. Oznacza to, że w granicach wynikających z ustaw gmina podejmuje wszelkie czynności prawne i faktyczne, kierując się wolą wyrażoną przez jej organy. Reasumując Wojewoda stwierdził, że ustalenie przez Radę Gminy dla terenu Gminy A. "0" punktów sprzedaży napojów alkoholowych stanowi istotne naruszenie prawa, w szczególności art. 12 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi i wobec tego należało stwierdzić nieważność tej uchwały. Na rozstrzygniecie nadzorcze skargę wniosła Rada Gminy A. zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w szczególności przepisów art. 7, art. 8 i art. 16 Konstytucji RP oraz art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 26.10.1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, przez przyjęcie, że ustalenie przez Radę Gminy A. liczby 0 punktów sprzedaży napojów alkoholowych nie mieści się w granicach cytowanej ustawy, a także naruszenie art. 1 ust. 1 i art. 12 ust. 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi przez przyjęcie, że przy ustalaniu liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych na terenie gminy przez Radę Gminy A. nie obowiązuje zasada ograniczenia spożycia napojów alkoholowych. Na tych podstawach skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego i zasądzenie kosztów wg norm przepisanych. Uzasadniając postawione zarzuty skarżąca zgodziła się z organem nadzoru, że rada gminy jest zobligowana do ustalenia konkretnej liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych. Jednakże nie można zgodzić się ze stanowiskiem, że liczbą tą nie może być liczba 0 punktów sprzedaży, skoro niewątpliwie jest to liczba. Błędna jest też dokonana wykładnia przepisu art. 12 ust. 1 ustawy zakładająca, że liczba punktów sprzedaży powinna wynosić co najmniej 1 punkt, ponieważ w takiej sytuacji, delegacja ustawowa wyrażona w tym przepisie brzmiałaby następująco: "rada gminy ustala liczbę punktów sprzedaży napojów alkoholowych na terenie gminy nie mniejszą niż 1". Tymczasem przepis art. 12 ust. 1 w taki sposób nie został zredagowany co prowadzi do wniosku, że liczba punktów sprzedaży może rozpoczynać się od liczby "0". Stąd też uchwała mieści się w granicach delegacji wynikającej ze wskazanego przepisu. Prowadzi to do wniosku, że to organ nadzoru dopuścił się naruszenia przepisu art. 7 Konstytucji RP dokonując błędnej wykładni prawa materialnego. Skarżąca wskazała również, że organ nadzoru nie wziął pod uwagę podstawowej zasady - ograniczenia dostępności do spożycia napojów alkoholowych wynikającej, z art. 1 ust. 1 i art. 12 ust. 4 ustawy. Intencją ustawodawcy zawartą w tych przepisach było, by rada gminy, jako reprezentant ogółu mieszkańców, najlepiej znająca istniejący na terenie gminy problem alkoholizmu, właściwie ustalała liczbę punktów sprzedaży napojów alkoholowych. Skarżąca w dniu 4.08.1993 r. podjęła uchwałę nr IV/34/93 o ustaleniu jednego punktu sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5 % alkoholu /z wyjątkiem piwa/ i z perspektywy 15-tu lat ocenia, że problem alkoholizmu na terenie gminy wzrasta i jest przedmiotem licznych skarg ze strony niezadowolonych mieszkańców gminy. W tym stanie rzeczy kierując się zasadą ograniczenia spożycia napojów alkoholowych skarżąca podjęła uchwałę o ustaleniu liczby 0 punktów sprzedaży napojów alkoholowych. Wszystko to prowadzi do wniosku, że organ nadzoru dopuścił się rażącego naruszenia prawa w zakresie ograniczania kompetencji skarżącej Rady Gminy do ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych. Odpowiadając na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, stwierdzając, że podniesione w niej zarzuty są bezzasadne. Redakcja przepisu art. 12 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oznacza, że organ stanowiący gminy jest zobligowany do określenia konkretnej liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych, a wykładnia zaprezentowana w skardze jest sprzeczna z wykładnią celowościową i systemową przepisów ustawy. Przepis art. 12 ust. 1 ustawy przyznaje radom gmin kompetencje do określenia liczby w znaczeniu dopuszczalnego limitu w granicach zakreślonych w art. 12 ust. 4 ustawy, a realizacja tej kompetencji jest obowiązkiem rady gminy. Rozstrzygnięcie nadzorcze eliminuje więc stan niezgodności z prawem, natomiast ograniczenie dostępności do alkoholu może dotyczyć innych działań w ramach realizowanej przez gminę polityki. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga jest nieuzasadniona. Spór w sprawie sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy obowiązująca ustawa z dnia 26.10.1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi /Dz. U. z 2007 r., Nr 70, poz. 473, ze zm./, zwana dalej ustawą, może stanowić podstawę do podjęcia uchwały przez radę gminy ustalającą "0" punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu /z wyjątkiem piwa/, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, a więc uchwały wprowadzającej zakaz sprzedaży tego rodzaju napojów alkoholowych na terenie gminy. Zdaniem skarżącej Rady Gminy podstawy takie istnieją nie tylko w ustawie /art. 1 ust. 1 oraz art. 12 ust.4/ ale również w Konstytucji RP. Zgodnie z przepisem art. 7 Konstytucji, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa; Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej, a przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej (art.8). W skardze unormowania te powiązane zostały z art. 16 Konstytucji który stanowi, że ogół mieszkańców jednostek zasadniczego podziału terytorialnego stanowi z mocy prawa wspólnotę samorządową (ust. 1), a w ustępie 2 stwierdza, że samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej, a przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Określona w art. 7 Konstytucji zasada praworządności formalnej i legalności oznacza, że przestrzeganie praw Rzeczypospolitej Polskiej jest podstawowym obowiązkiem każdego organu państwa (zasada praworządności formalnej) oraz, że wszelkie organy władzy i administracji mają obowiązek działania na podstawie prawa (zasada legalności). Natomiast wynikające z art. 8 bezpośrednie stosowanie Konstytucji ma takie znaczenie, że organy władzy publicznej stosownie do powierzonego im zakresu stanowią prawo i wykonują prawo w ramach administracji rządowej czy samorządowej oraz chronią prawa i wolności jednostki wobec władz publicznych (sąd konstytucyjny i administracyjny). Z kolei art. 16 ust. 2 statuuje konstytucyjną odrębność samorządu terytorialnego; istota tej odrębności sprowadza się do samodzielnego wykonywania powierzonych samorządowi ustawowo zadań. Wynikająca z tego przepisu zasada udziału samorządu terytorialnego w sprawowaniu władzy nie może być jednak rozumiana absolutnie, to znaczy w ten sposób, że samorząd może działać tam wszędzie, gdzie uzna to za stosowne, biorąc za kryterium tylko to, że dana kwestia dotyczy spraw lokalnych (zob. m.in. orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 1994 r. K. 14/93 OTK 1994/I poz. 13). Wymaga też podkreślenia, że granice sprawowania władzy przez samorząd wyznaczają ustawy i w takim kontekście odczytywać należy zasady wyrażone w art. 7 i art. 8 Konstytucji. Przy tak pojmowanych zasadach konstytucyjnych odnoszących się do samorządu terytorialnego sięgnąć należy do ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. 2001 r. Nr 142 poz. 1591, ze zm.). Ustawa ta określa m.in. zakres działania i zadania gminy (rozdział 2) oraz wskazuje organy, przypisując im jednocześnie określone kompetencje (rozdział 3). W przypadku rady gminy, do wyłącznej właściwości tego organu ustawa w art. 18 ust. 2 pkt 15) zaliczyła stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Do "innych spraw", zgodnie z art. 12 ust.1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, przekazujących radzie gminy należy ustalanie liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5 % alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży. Przepis art. 12, będący materialnoprawną podstawą zakwestionowanej przez organ nadzoru uchwały w ustępie 4 stanowi, że liczba punktów sprzedaży, o których mowa w ust. 1, oraz usytuowanie miejsc sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych powinny być dostosowane do potrzeb ograniczania dostępności alkoholu, określonych w gminnym programie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych. Powyższe unormowanie należy wykładać w powiązaniu z art. 1 ust. 1 ustawy i stwierdzić należy, że ustawodawca przyznając określone kompetencje organom gminy miał na celu jedynie ograniczenie sprzedaży napojów alkoholowych. Natomiast brak jest podstaw do przyjęcia, aby ustawa zezwalała na wprowadzenie całkowitego zakazu sprzedaży napojów alkoholowych. Wynika to z wykładni gramatycznej art.12 ust.1 ustawy, który to przepis poprzez pozytywny zapis "ustala ... dla terenu gminy liczbę punktów sprzedaży napojów alkoholowych" wprowadza nakaz ustalenia takich punktów. Z tak pojmowanym nakazem (ustalenia punktów sprzedaży) koresponduje zapis ustępu 4 tegoż artykułu skoro stanowi, że liczba punktów sprzedaży oraz usytuowanie powinny być dostosowane do potrzeb ograniczania dostępności alkoholu. Zatem i w tym przepisie ustawodawca opowiedział się wyłącznie za ograniczeniem dostępności alkoholu, a nie za całkowitym zakazem jego sprzedaży. Wobec tego konkluzja jest taka, że przepisy ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi upoważniają organ gminy jedynie do podejmowania działań mających na celu ograniczenie sprzedaży napojów alkoholowych, natomiast nie uprawniają do wprowadzenia prohibicji na terenie gminy. Dodać też należy, że podobne stanowisko wyrażone zostało w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie z dnia 21 maja 1997 r. sygn. SA/Rz 145/97 (Prawo Gospodarcze 1998/5 str. 22). Reasumując stwierdzić należy, że skoro uchwała Rady Gminy A. nr [...] z dnia [...] r. podjęta została z istotnym naruszeniem prawa, a Wojewoda jako organ nadzoru stwierdził nieważność tej uchwały, to skarga Rady Gminy, jako nieuzasadniona, podlega oddaleniu, w oparciu o przepis art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).