II SA/Rz 1604/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Paweł Zaborniak /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzje Wojewody z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości -skargę oddala- Przedmiotem skargi M.B. jest decyzja Wojewody [....] z dnia [...] października 2015 r., o nr [...], wydana w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w następującym stanie sprawy. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] Starosta [...] po rozpatrzeniu wniosku A S.A. z siedzibą w [...] z dnia [...] lutego 2016 r. (data wpływu do organu) orzekł: - w pkt 1 o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości nr 693, o pow. 0,1928 ha, położonej w obrębie [...] - jednostka ewidencyjna [...] - miasto, stanowiącej własność M.B. na podstawie Aktu Własności Ziemi [...] - przez zezwolenie A S.A. L. na budowę sieci elektroenergetycznej średniego napięcia SN 15 kV GPZ [...] gm. [...] i [....], zgodnie z trasą oznaczoną na fragmencie mapy ewidencyjnej stanowiącej załącznik graficzny do decyzji. Obszar strefy budowlano-montażowej dla linii kablowej zajmuje powierzchnię 16 m2, - w pkt 2 o zobowiązaniu A S.A. L. do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po założeniu i przeprowadzeniu na nieruchomości przewodów energii elektrycznej, a jeżeli byłoby to niemożliwe albo powodowałoby nadmienię trudności lub koszty, o zobowiązaniu wnioskodawcę do zapłaty odszkodowania, - w pkt 3 o zobowiązaniu właściciela nieruchomości, na podstawie art. 124 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, do udostępniania nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii przewodów. Obowiązek udostępnienia nieruchomości podlega egzekucji administracyjnej. W odwołaniu od wskazanej wyżej decyzji M.B. zakwestionowała rozstrzygnięcie organu I instancji wskazując, że działka nr 693 przylega do drogi publicznej a zatem zasadnym byłoby wykupienie pasa działki w celu poszerzenia pasa drogowego, co wiązałoby się z umiejscowieniem w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej. Zarzuciła nieprzeprowadzenie rokowań będących warunkiem podjęcia rozstrzygnięcia w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją działając na podstawie art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm., dalej "u.g.n.") w zw. z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z zm., dalej "k.p.a."). Organ II instancji podzielił ustalenia i ich ocenę prawną dokonaną przez organ I instancji. Z ustaleń organu wynika, że na działce o nr 693, położonej w R. zaplanowana jest budowa sieci elektroenergetycznej średniego napięcia SN 15 kV [...] gm. [...] i [...] Inwestycja jest realizowana na podstawie decyzji Burmistrza Gminy i Miasta w [....] z dnia [...] lipca 2015 r. znak: [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym. W decyzji tej zawarte zostały warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów szczególnych. Inwestorem jest A S.A. w [...]. Organ nawiązując do argumentacji odwołania podkreślił, że kwestie związane z lokalizacją inwestycji celu publicznego nie są rozpatrywane w sprawie udzielenia zgody na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Organ rozstrzygający sprawę w trybie art. 124 u.g.n. nie weryfikuje wydanej już decyzji o lokalizacji inwestycji, ani też nie kieruje się regułami obowiązującymi w postępowaniu o wydanie takiej decyzji. Nie jest też uprawniony do analizowania zasadności takiej a nie innej lokalizacji inwestycji i jej proponowanego przebiegu. Nie można zatem rozpatrywać kwestii zasadności wykupienia pasa działki w celu poszerzenia pasa drogowego, co wiązałoby się z umiejscowieniem w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej. Nie można także uznać zarzutu strony, że organ I instancji pominął kwestie dotyczące pierwokupu nieruchomości i jej wyceny ani zarzutu braku rokowań warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 124 u.g.n. Przepis art. 124 ust. 3 u.g.n. nie określa formy przeprowadzenia rokowań, jednakże spełnienie obowiązku ich przeprowadzenia, jako przesłanki wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości, oznacza taką sytuację, gdy inwestor określił i zaproponował właścicielowi określone warunki uzyskania zgody na wykonanie prac o jakich mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. Z kolei niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza stan gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażeniu zgody, albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że ich realizacja była niemożliwa do przyjęcia. W ocenie organu odwoławczego - stosownie do przepisu art. 124 ust. 3 u.g.n. rokowania przeprowadzono i udokumentowano prawidłowo. W aktach sprawy znajduje się pismo z dnia 21 października 2015 r. skierowane do M.B. wraz z załączoną umową na udostępnienie nieruchomości w celu ułożenia kabla energetycznego SN 15kV na działce nr 693 położonej w obr. R. Przesyłki nie podjęto w terminie. Ponadto w aktach sprawy znajduje się protokół negocjacji z dnia [...] grudnia 2015 r. pomiędzy M.B. a przedstawicielem A S.A., w którym właściciel żąda jednorazowego odszkodowania lub dzierżawy, wysokość odszkodowania do negocjacji. Przedstawiciel A S.A. zaproponował kwotę 200 zł jednorazowego odszkodowania za położenie kabla dł. 8 mb przez działkę, na co właściciel nie wyraził zgody. Ponadto w protokole rozprawy z dnia [...] czerwca 2016 r. pełnomocnik A S.A. podwyższył kwotę jednorazowej rekompensaty finansowej do 500 zł. Właściciel nie przystał na propozycję inwestora. W orzecznictwie sądów administracyjnych uznaje się, że strony zmierzające do załatwienia sprawy w drodze rokowań, nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie ich przeprowadzenia oprócz obowiązku zainicjowania rokowań poprzez przedstawienie przez jedną z nich swojemu adwersarzowi propozycji jej rozstrzygnięcia. Rokowania mogą zostać zatem zakończone w dowolnym czasie, chociażby w sytuacji, gdy - w ocenie którejś ze stron - nie ma szans na zawarcie porozumienia. Nie przewidziano przy tym jakiejś szczególnej formy ich zakończenia. Oznacza to, że strony samodzielnie i dowolnie decydują nie tylko o tym, czy na ich skutek dojdą do porozumienia skutkującego dokonaniem czynności prawnej, lecz również o tym, kiedy je zakończyć. Brak wypracowania wspólnego stanowiska, oznacza brak zgody właściciela na przeprowadzenie prac na jego gruncie. Nie można uznać także zarzutu dotyczącego nieprzedstawienia przez A S.A właściwej oceny, wyceny gruntu, zakresu robót oraz zobowiązania A S. A. do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego. Kwestie te zostały uregulowane w decyzji organu I instancji, natomiast odszkodowanie ustalane jest przez starostę w odrębnym postępowaniu administracyjnym. Zdaniem organu odwoławczego z akt sprawy nie wynika, aby ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości powodowało niemożność korzystania z nieruchomości w dotychczasowy sposób. W protokole z rozprawy z dnia 16 czerwca 2016 r. M.P. pełnomocnik projektanta poinformował, że położenie kabla nie ograniczy rolniczego sposobu korzystania i użytkowania działki. Poza tym dozwolone jest uprawianie ziemi, uprawy połowę i niskie nasadzenia, z wyłączeniem sadzenia drzew, których korzenie przekraczają głębokość 1 m, a położenie kabla zostało zaprojektowane w sposób najmniej uciążliwy dla właściciela działki, przy samej granicy z działką 506/3, która jest drogą dojazdową. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie M.B. nie precyzując kierunku weryfikacji zaskarżonej decyzji zarzuciła, że decyzja narusza jej faktyczny i prawny interesu. Podtrzymała stanowisko wyrażone w odwołaniu, iż położenie jej działki w bezpośrednim sąsiedztwie drogi publicznej w jej ocenie uzasadnia wykupienie pasa działki w celu poszerzenia pasa drogowego, a co za tym idzie umiejscowienie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej. Ponadto podniosła, że udzielenie zezwolenia w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n., nie zostało poprzedzone rokowaniami, a jedynie propozycją. Wyraziła wątpliwość czy realizacja przedmiotowej inwestycji będącej w rozumieniu art. 3 Prawa budowlanego obiektem liniowym, nie wpłynie na konieczność wyłączenia z produkcji rolnej zabudowanych działek. Z regulacji u.g.n. wynika, że inwestor powinien zaproponować stosowne środki zadośćuczynienia. W jej ocenie należało rozważyć zamianę działki bądź jej odkupienie w wymaganej części lub jednorazowe odpowiedniej wysokości odszkodowanie oraz coroczną opłatę za służebność przesyłu. Zaproponowana jej kwota odszkodowania w wysokości 100 zł, a później 500 zł jest dla niej nie do zaakceptowania. Sprawy te regulują odpowiednie przepisy kodeksu cywilnego. Nie zgodziła się z opinią, że nie nastąpi niemożność korzystania w dotychczasowy sposób z nieruchomości, że położenie kabla nie ograniczy rolniczego sposobu korzystania i użytkowania działki. Wyszczególnienie dozwolonych upraw jest już ograniczeniem rolniczego sposobu korzystania i użytkowania działki. Ponad stosowne przepisy u.g.n. regulują również aspekty w zakresie pierwokupu nieruchomości i jej wyceny. W jej przypadku nie została zaproponowana żadna forma załatwienia sprawy. Decyzję o warunkach zabudowy i usytuowaniu kabla wydał Burmistrz U., ale przed wydaniem decyzji nie miała żadnej wiedzy o planowanej inwestycji, nie było żadnego spotkania informacyjnego, w związku z tym nie miała możliwości wyrażenia swojej opinii, zgłosić swoich zastrzeżeń, ani uwag co do usytuowania tego kabla na jej działce. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga została przez Sąd oddalona, gdyż okazała się oczywiście niezasadna. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1066). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718; zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności decyzji administracyjnych, WSA władny jest stosować przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Przypomnieć na wstępie wypada, iż przedmiotem swej skargi M.B. uczyniła decyzję Wojewody [...] wydaną w sprawie ograniczenia korzystania z nieruchomości gruntowej i udzieleniu zezwolenia A S.A. L. na realizację celu publicznego w postaci budowy sieci elektroenergetycznej średniego napięcia SN 15 kV [...] gm. [...] i [...]; zobowiązaniu wnioskodawcy do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego i ewentualnej zapłaty odszkodowania oraz udostępnienia nieruchomości przez właściciela w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii przewodów. Dokładna lokalizacja linii energetycznej na działce skarżącej o nr 693 w R., została zatwierdzona mocą ostatecznej decyzji Burmistrza Gminy i Miasta w [...] z [...] lipca 2015 r. nr [...]. Zaskarżoną do Sądu decyzję Organy oparły na podstawie materialnoprawnej wyrażonej w art. 124 u.g.n. Wskazana w tym przepisie decyzja o zezwoleniu na czasowe zajęcie nieruchomości służy zasadniczo temu, aby bez konieczności odebrania prawa własności lub użytkowania wieczystego dotychczasowym podmiotom tych praw, uzyskać czasowy tytuł prawny do władania nieruchomością na cele budowlane po to, by powstały określone urządzenia infrastruktury technicznej, które po ich wybudowaniu pozostaną na nieruchomości, jako odrębny od gruntu przedmiot własności. Zezwolenie na zajęcie nieruchomości wydane na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n., jest więc równoznaczne z przyznaniem wnioskodawcy szczególnego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (por. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2016 r., I OSK 2872/15, CBOSA). Postępowanie dowodowe prowadzone przez organ na podstawie art. 124 u.g.n., sprowadza się do ustalenia konieczności realizacji inwestycji celu publicznego w oparciu o art. 124 ust. 1 u.g.n., zgodnie z treścią aktów planistycznych (tj. miejscowego planu zagospodarowania terenu lub decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego), oraz ustalenia faktu poprzedzenia wniosku o zezwolenie rokowaniami prowadzonymi z właścicielami nieruchomości, zakończonymi niepowodzeniem. Powołany przepis u.g.n. został przez Organy zinterpretowany i zastosowany w sposób prawidłowy. Sąd nie dostrzegł także jakichkolwiek błędów w procesie ustalenia istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych – art. 7, 77 i 80 K.p.a. Skład orzekający odnosząc się do wyrażonych w skardze zarzutów nie mógł uznać ich za zasadne. Podzielić należało zdanie Organu, co do braku podstaw do zastosowania w sprawie art. 124 ust. 5 u.g.n., który stanowi: Jeżeli założenie lub przeprowadzenie ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust. 1, uniemożliwia właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu dalsze prawidłowe korzystanie z nieruchomości w sposób dotychczasowy albo w sposób zgodny z jej dotychczasowym przeznaczeniem, właściciel lub użytkownik wieczysty może żądać, aby odpowiednio starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, lub występujący z wnioskiem o zezwolenie, o którym mowa w ust. 2, nabył od niego na rzecz Skarbu Państwa, w drodze umowy, własność albo użytkowanie wieczyste nieruchomości. Otóż treść przywołanego wyżej przepisu wskazuje jasno, że nabycie nieruchomości następuje w drodze umowy. Z przepisu tego nie wynika, aby w takiej sprawie miała być wydana decyzja administracyjna. W sytuacji więc, gdy nie doszło do zawarcia umowy, zainteresowany może wystąpić do sądu powszechnego z roszczeniem o wydanie wyroku zastępującego oświadczenie woli. Innymi słowy, zarzut niezastosowania powołanej wyżej regulacji nie może być skutecznie dochodzony w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym, stąd wyrażone przez skarżącą niezadowolenie z faktu nie wykupienia działki, nie może w jakimkolwiek zakresie wpływać na ocenę działań organów obu instancji (por. postanowienie NSA OZ w Katowicach z dnia 22 czerwca 1998 r., II SA/Ka 921/98, wyrok NSA w Warszawie z dnia 20 października 2000 r., IV SA 1654/98, wyrok NSA w Warszawie z dnia 20 listopada 2002 r., I SA/980/01, LEX). W ten sam sposób należało odpowiedzieć skarżącej na żądanie ustanowienia służebności przesyłu, które może być skutecznie realizowane, jednakże w postępowaniu przed sądem powszechnym, nie zaś w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 124 u.g.n., czy innych regulacji tej ustawy. Także zarzut nie zaoferowania skarżącej odszkodowania nie mógł zostać w świetle zebranego materiału dowodowego uznany za usprawiedliwiony. Został bowiem spełniony wymóg przeprowadzenia rokowań, o jakich mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n. Otóż z protokołu sporządzonego dnia [...] grudnia 2015 r. wynika w sposób niezbity, iż przedstawiciel wnioskującej o wydanie zezwolenia Spółki, zaproponował skarżącej wypłatę odszkodowania w wysokości 200 zł, na co skarżąca nie wyraziła zgody. Skarżąca nie przystała także na propozycję podwyższenia rekompensaty na kwotę 500 zł zaproponowaną w toku rozprawy z dnia 16 czerwca 2016 r. Dlatego zdecydowanie należało podzielić stanowisko Wojewody, iż w niniejszej sprawie rokowania zostały przeprowadzone, tyle tylko że w sposób nieskuteczny. Organ rozstrzygający o wydaniu zezwolenia na podstawie art. 124 u.g.n. nie ma uprawnień do prowadzenia ustaleń, co było przyczyną nieosiągnięcia pozytywnego wyniku rokowań. W zakończonym postępowaniu ocenie Organu jak również i Sądu nie podlegają warunki negocjacji, proponowana kwota odszkodowania, jak i okoliczność, czy inwestor zaproponował właścicielowi takie warunki, które są dla niego korzystne, czy takie, które są dla niego nie do przyjęcia (zob. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. I OSK 179/15, LEX). Natomiast niezadowolenie skarżącej z oferowanych jej propozycji nie stanowi o niewykonaniu przez wnioskodawcę obowiązku przeprowadzenia rokowań, przed złożeniem wniosku o wydanie zezwolenia. Wyjaśnić też przyjdzie, iż z mocy art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n., w przypadku o którym mowa w art. 124 tej ustawy, starosta wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu. Słusznie więc organy wyjaśniły stronie, że roszczenie odszkodowawcze określone w art. 128 ust. 4 u.g.n., może być przez skarżącą dochodzone dopiero po realizacji inwestycji publicznej, i z całą pewnością nie można go ustalić w treści przedmiotowego zezwolenia, bowiem na tym etapie nie można jeszcze jednoznacznie oszacować szkód wiążących się z jego pełną realizacją. Odpowiadając skarżącej na jej twierdzenia o tym, że nie uzyskała informacji o miejscu położenia linii energetycznej na swej działce, Sąd zauważa, iż w tym względzie skarżącą mija się z prawdą. Otóż w aktach sprawy znajduje się kopia decyzji SKO z dnia [...] września 2015 r., o nr [...], wydana w sprawie ustalenia lokalizacji dla sieci elektroenergetycznej średniego napięcia SN 15 kV [...] gm.[...] .i [...], m.in. na działce 693 w R. , czyli dla inwestycji objętej zezwoleniem zaskarżonym do Sądu przez M.B. Wskazana decyzja SKO według jej wyraźnej treści została zaskarżona do Organu odwoławczego m.in. przez M.B., która w swym odwołaniu nie wyraziła zgody na przeprowadzenie przez jej działkę kabla ziemnego. Wobec tego skarżącą przed wszczęciem przedmiotowego postępowania musiała dysponować wiedzą o dokładnym położeniu w ziemi kabla energetycznego, jak również miała możliwość wyrażenia swej opinii oraz zastrzeżeń na temat tej lokalizacji. Reasumując, wydane w toku instancji decyzje administracyjne są aktami legalnymi, bowiem Sąd nie doszukał się w nich innych niż podniesione w skardze naruszeń prawa procesowego jak i materialnego, mogących decydować o zastosowaniu kompetencji kasacyjnych, na zasadzie art. 134 § 1 p.p.s.a. Z wyżej wyłożonych przyczyn skargę oddalono na podstawie art. 151 p.p.s.a.