II SA/Rz 1607/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska /spr./ Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Joanna Zdrzałka Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2016 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod drogę publiczną -skargę oddala- Przedmiotem skargi A.K. jest, wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872 ze zm.) decyzja Wojewody [...] z dnia [...] września 2015 r. Nr [...] uchylająca decyzję Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r, znak: [...] umarzająca jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną wraz z postanowieniem tegoż organu z dnia [...] listopada 2008 r. znak [...] odmawiającym uzupełnienia decyzji i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Postępowanie w niniejszej sprawie toczy się na wniosek Z.M. z dnia [...] maja 2003 r., którym wyżej wymieniona zwróciła się do Starosty [...] o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunt położony w K. zajęty pod drogę publiczną powiatową nr 576 relacji K.-S. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...] Starosta [...] umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia i wypłacenia na rzecz Z.M. odszkodowania za grunt we wsi K. zajęty pod drogę publiczną powiatową nr 576 relacji K.S. Organ wskazał, że z mapy synchronizacyjnej wynika, że synchronizuje się pgr 52 i 53 położone w K. do działki nr 1316/1, stanowiącej własność osób fizycznych. Zgodnie z mapą żadna z parcel nie mogła być zajęta pod drogę publiczną nr 576 relacji K.-S. Nadto ustalił, że jeżeli chodzi o ww. parcele to ich prawo własności wpisane jest na rzecz F.S. w ½ części i A.S. w ½ części. Odwołanie od tej decyzji złożyła Z.M. wskazując na brak prawidłowego ustalenia stron postępowania oraz ustalenia przedmiotu postępowania. Następnie w dniu [...] kwietnia 2004 r. Z.M. złożyła wniosek o uzupełnienie na podstawie art. 111 § 1 K.p.a. powyższej decyzji. Decyzją z dnia [...] maja 2004 r. ([...]) Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Jednakże wyrokiem z dnia 14 września 2005 r., sygn. II SA/Rz 539/04 WSA w Rzeszowie uchylił tę decyzję wskazując, że rozpoznanie odwołania mimo złożonego wniosku o uzupełnienie jest przedwczesne a organ winien umorzyć to postępowanie (takie też rozstrzygnięcie Wojewody zapadło w dniu [...] kwietnia 2006 r.). W dalszej kolejności postanowieniem z dnia [...] listopada 2008 r. ([...]) Starosta [...] odmówił uzupełnienia własnej decyzji z dnia [...] kwietnia 2004 r. Natomiast w dniu [...] grudnia 2008 r. A.K. – reprezentowana przez pełnomocnika W.K. wniosła odwołanie od decyzji Starosty z dnia [...] kwietnia 2004 r. Postanowieniem z dnia [...] maja 2009 r. ([...] Wojewoda [...] stwierdził niedopuszczalność odwołania A.K. a po rozpoznaniu odwołania Z.M. decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. ([...] uchylił decyzje Starosty z dnia [...] kwietnia 2004 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Wyrokiem z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. II SA/Rz 603/09 WSA w Rzeszowie uchylił postanowienie Wojewody z dnia [...] maja 2009 r. uznając, że A.K. jest osobą, której przysługuje przymiot strony w postępowaniu z wniosku Z.M. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną. Brak merytorycznego rozpoznania odwołania A.K. stanowi o naruszeniu prawa. W tej sytuacji decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] Wojewoda [...] rozpoznał odwołanie A.K. i umorzył postępowanie odwoławcze. Jak wyjaśnił organ uprzednio decyzją z [...] czerwca 2009 r. nr [...] uchylono w całości decyzję Starosty [...] z [...] kwietnia 2004 r. wraz z postanowieniem odmawiającym uzupełnienia tej decyzji a sprawę przekazano organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Z tej przyczyny w ocenie Wojewody postępowanie odwoławcze stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 K.p.a., ponieważ w obrocie prawnym nie ma już orzeczenia administracyjnego, które mogłoby być przedmiotem postępowania odwoławczego. Wyrokiem z dnia 8 czerwca 2012 r., sygn. II SA/RZ 199/12 WSA w Rzeszowie uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] grudnia 2011 r. oraz decyzję z dnia [...] czerwca 2009 r., która to wydana została bez udziału A.K. W dniach [...] czerwca 2015 r. i [...] września 2015 r. do Wojewody wpłynął wniosek J.S. - reprezentowanego przez pełnomocnika W.K. o zawieszenie postępowania odwoławczego. Postanowieniem z dnia [...] września 2015 r. ([...]) Wojewoda [...] odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego, uznając, że rozstrzygniecie przedmiotowej sprawy nie zależy od rozpoznania sprawy z wniosku J.S. o wznowienie postepowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] września 2007 r. ([...]) stwierdzającą, że Powiat [...] nabył z mocy prawa nieodpłatnie z dniem 1 stycznia 1999 r. m. in. prawo własności nieruchomości położonej we wsi K., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka 771 o pow. 3,08 ha, objęta księgą wieczystą nr KW [...], leżącej w ciągu drogi powiatowej nr 1392 relacji K.-S. Natomiast rozpoznając odwołanie Z.M. i A.K., wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] września 2015 r. Wojewoda uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. wraz z postanowieniem tegoż organu z dnia [...] listopada 2008 r. a sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał brak prawidłowego ustalenia przez organ I instancji kręgu stron postępowania. Przed wydaniem decyzji Staroście znane były okoliczności następstwa prawnego po A.S. i Z.S. – w aktach znajdował się wypis z rejestru gruntów dla działki nr 1316/1 z którego wynikało, że stanowi współwłasność Z.M., A.K., M.R., J.S., A.S., S.S. i Z.S. - a mimo to organ o toczącym się postępowaniu zawiadomił jedynie Z.M. Pozostali współwłaściciele mający przymiot strony postępowania, pozbawieni zostali możliwości czynnego udziału w postępowaniu. Dodatkowo Wojewoda wskazał, że zaskarżona decyzja została wdana na podstawie art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1989 r., który to normuje dwa odrębne postępowania w taki sposób, że wyniki pierwszego rzutują na sposób rozstrzygnięcia drugiego. Pierwsze prowadzi właściwy wojewoda (art. 73 ust. 1 i 3) i jest to postępowanie o stwierdzenie nabycia przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego nieruchomości lub jej części zajętej pod drogę publiczną. Nabycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub określonej jednostki samorządu terytorialnego następuje z mocy prawa, co jednakże musi być potwierdzone ostateczną decyzją wojewody. W postępowaniu tym wojewoda bada czy zaistniały przesłanki do stwierdzenia nabycia własności nieruchomości określone w art. 73 ust. 1 w/w ustawy, tj. ustala kto był właścicielem nieruchomości przed 1 stycznia 1999 r., w czyim była władaniu w dniu 31 grudnia 1998 r. i czy do dnia 1 stycznia 1999 r. została zajęta pod drogę publiczną. Drugie postępowanie określone w art. 73 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r., prowadzi starosta. Ustalenie odszkodowania następuje wówczas na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, regulujących odszkodowanie za wywłaszczone nieruchomości i z uwzględnieniem art. 73 ust. 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Odszkodowanie może być ustalone i wypłacone tylko na podstawie ostatecznej decyzji wojewody o jakiej mowa w art. 73 ust. 3 cyt. ustawy. Decyzja wojewody jest wydawana na wniosek każdego podmiotu, który w wystarczającym stopniu udokumentuje swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu nabycia z mocy prawa gruntu zajętego pod drogę. To nie organ ustalający odszkodowanie, czyli w niniejszym postępowaniu Starosta [...] ustala przesłanki z art. 73 ust. 1, lecz wojewoda, a organ ustalający odszkodowanie bazuje na danych zawartych w decyzji wojewody. Odnosząc się zaś do postanowienia Starosty z [...] listopada 2008 r. o odmowie uzupełnienia decyzji Wojewoda podkreślił, że postanowienie to nie ma samodzielnego bytu, lecz dzieli los aktu w postepowaniu odwoławczym. Odnośnie wniosków A.K. i J.K. o uzupełnienie dowodów i dokumentów pozyskanych w 2002 r. przez Starostę, Wojewoda wyjaśnił, że powyższe nie miałoby wpływu na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy. Z decyzją Wojewody z dnia [...] września 2015 r. oraz z postanowieniem tegoż organu z dnia [...] września 2015 r. nie zgodziła się A.K. domagając się ich uchylenia w całości, przeprowadzenie dowodu z dokumentów wskazanych w skardze oraz zasądzenia kosztów postępowania. Skarżonym rozstrzygnięciom zarzuciła istotne naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 153 i art. 170 P.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie mimo jednoznacznej oceny prawnej i wskazań zawartych w wyroku WSA z 14 września 2005 r., sygn. II SA/RZ 539/04. Wskazała, że jej interes prawny, w rozpoznaniu wniesionego odwołania od decyzji Starosty [...] z [...].04.2004 r. oraz w zawieszeniu postępowania, został naruszony. Zarzuciła, że wskutek "ukrycia prawdy" i istotnych dla sprawy okoliczności przez Starostę, doszło do wydania decyzji przez Wojewodę z dnia [...] września 2007 r. i tym samym nabycia przez Powiat [...] nieodpłatnie działki nr 771 gm. K. Tym samym odmowa zawieszenia postępowania i umorzenie postępowania o odszkodowanie stanowi przerzucenie odpowiedzialności i kosztów na strony. Skarżąca wskazała także, że wbrew wytycznym zawartych w poprzedzających wyrokach organ w sentencji wskazał, że rozpoznaje odwołanie Z.M. Tymczasem sprawa odwoławcza toczy się także w związku z jej odwołaniem. Dodatkowo zwróciła uwagę, że o odszkodowanie wystąpił również J.S. W jej ocenie organ w uzasadnieniu winien odnieść się także do faktu zajęcia pod drogę publiczną powiatową, stanowiącą działkę nr 771 części parceli gruntu rolnego l.kat. 1532/1 gm. kat. K. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie stwierdzając, że argumenty i zarzuty skargi nie wniosły do sprawy nowych okoliczności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Stosownie do przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle brzmienia przepisu art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 718) zwanej dalej "P.p.s.a." sądy administracyjne badają, czy kwestionowany akt (tu decyzja) nie narusza przepisów prawa materialnego lub procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Nadto badają czy organ administracji nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością aktu z przyczyn określonych w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach. Przy czym, jak wynika z przepisów art. 133 § 1 i art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd orzeka na podstawie akt sprawy i w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w powyższym zakresie Sąd nie stwierdził naruszenia prawa. W konsekwencji więc, zgodnie z art. 151 P.p.s.a., skarga podlegała oddaleniu. Przede wszystkim należy podkreślić, że wskazany wyżej obowiązek kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem obejmuje także zbadanie, czy organ administracji ponownie rozpoznający sprawę po wyroku sądu administracyjnego wypełnił powinność z art. 153 P.p.s.a. Zgodnie bowiem z brzmieniem powyższego przepisu ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W judykaturze powszechnie przyjmuje się, że ocena wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie tak długo, jak długo wyrok sądu nie zostanie uchylony w trybie określonym przez prawo, bądź nie ulegnie zmianie stan prawny będący podstawą orzekania. Materiał aktowy rozpoznawanej sprawy – wszczętej na skutek wniosku Z.M. z dnia [...] maja 2003 r. – wykazuje, że zanim zapadła zaskarżona decyzja z dnia [...] września 2015 r. organy administracji obu instancji podejmowały już wcześniej rozstrzygnięcia [wydając decyzje m.in. z dnia [...].04.2004 r., [...].05.2004 r., [...].12.2011 r. i postanowienia] i również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie kilkakrotnie wyrokował (m.in. II SAB/Rz 32/03, II SA/Rz 539/04, 603/09, 199/12). Wspomnianą wyżej decyzję z dnia [...] kwietnia 2004 r. Starosta [...] umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia i wypłacenia na rzecz Z.M. odszkodowania za grunt we wsi K. zajęty pod drogę publiczną powiatową nr 576 relacji K. – S. Natomiast wymienionym ostatnio wyrokiem tut. Sądu z dnia 8 czerwca 2012 r., II SA/Rz 199/12, uchylone zostały decyzje Wojewody P. z dnia [...] grudnia 2011 r. ([...]) i z dnia [...] czerwca 2009 r. ([...]). Uchylenie zaskarżonej decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r. umarzającej postępowanie odwoławcze nastąpiło na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., gdyż nie czyniła ona zadość wytycznym zawartym w prawomocnym wyroku, tj. z dnia 14 stycznia 2010 r., II SA/Rz 603/09 [wówczas Wojewoda [...] zobowiązany został do merytorycznego rozpoznania odwołania A.K.]. Z kolei decyzja z dnia [...] czerwca 2009 r., jako dotknięta uchybieniem procesowym z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w sprawie ), uchylona została na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. Lektura akt administracyjnych i uzasadnienie zaskarżonej decyzji z dnia [...] września 2015 r., prowadzi do wniosku, że organ odwoławczy respektował ocenę prawną zawartą w powołanym wyżej orzeczeniu Sądu (II SA.Rz 199/12) pozostającą pod ochroną art. 153 P.p.s.a. Wynika z powyższego obowiązek ponownego rozpatrzenia przez Wojewodę [...] odwołania wniesionego przez Z.M. i także A.K. Wypełniając ten obowiązek, Wojewoda [...] rozpoznał odwołanie zarówno Z.M., jak też A.K. i wydał decyzję w myśl art. 138 § 2 K.p.a., która stanowi przedmiot zaskarżenia – skargą wniesioną przez A.K. Przypomnieć należy, że stosownie do treści regulacji zawartej w tym przepisie organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zatem organ odwoławczy powinien wskazać, jakie okoliczności mają prawne znaczenie w sprawie i powinny być wyjaśnione przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Stąd też właściwe uzasadnienie takiej decyzji jest szczególnie ważne z punktu widzenia strony i także dla organu I instancji, który ma tą decyzję wykonać. Trzeba przy tym podkreślić, że treść uzasadnienia decyzji organu odwoławczego nie ma wpływu na zakres jak i na prawa strony w ponownym rozpoznaniu sprawy i nie ogranicza prawa strony do obrony jej słusznych interesów w postępowaniu przed organem I instancji. Nadto, jak konsekwentnie zaznacza się w orzecznictwie, organ odwoławczy nie może przesądzać o sposobie załatwienia sprawy przez organ I instancji, bądź wywierać wpływ na treść rozstrzygnięcia sprawy przekazanej temu organowi do ponownego rozpoznania. Organ ten może jedynie wytknąć organowi I instancji wadliwe zastosowanie przepisów prawa i nakazać rozstrzygnięcie wniosku strony skarżącej bez jednakże wskazania sposobu załatwienia tej sprawy, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 138 § 4 K.p.a.; Sąd orzekający w sprawie niniejszej pogląd powyższy w pełni podziela. W ocenie Sądu, w sprawie niniejszej organ odwoławczy trafnie uznał, że organ I instancji wydał decyzję z dnia [...] kwietnia 2004 r. ([...]) w wadliwie przeprowadzonym postępowaniu tj. z naruszeniem art. 10 K.p.a. Otóż wyrażona w tym przepisie zasada czynnego udziału strony w postępowaniu zobowiązuje organ administracji publicznej prowadzący postępowanie do zapewnienia czynnego udziału w postępowaniu wszystkim podmiotom, którym przysługuje status strony (art. 28 K.p.a.). Tak więc organ powinien powiadomić o wszczęciu postępowania wszystkie podmioty, które są stroną w sprawie (art. 61 § 4 K.p.a.) i stworzyć stronie możliwości skorzystania z przysługującego jej uprawnienia (dopełniając obowiązków określonych m.in. w art. 73, 78, 79 § 1 i 80 K.p.a.). Naruszenie wspomnianej zasady czynnego udziału strony stanowi bowiem przesłankę wznowienia postępowania (określoną w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.), bez względu na to, czy uchybienie to miało, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 26.01.1999 r., III SA 979/98 – Lex Polonica nr 345072). Z ustaleń organu odwoławczego, a znajdujących wsparcie w zebranym w sprawie materiale dowodowym wynika, że o prowadzeniu postępowania – na wniosek Z.M. – organ I instancji zawiadomił jedynie wnioskodawczynię, chociaż dysponował dowodem (wypis z rejestru gruntów), iż działka nr 1316/1 w K. stanowi współwłasność wnioskodawczyni oraz A.K., M.R., J.S., A.S., S.S. i Z.S. (jako następców prawnych A.S. i Z.S.). Nie ulega zatem wątpliwości, że pozostałym współwłaścicielem w/w działki nie zapewniono czynnego udziału w postępowaniu, stąd też wydanie decyzji z dnia [...] kwietnia 2004 r., (doręczonej jedynie wnioskodawczyni) nastąpiło z naruszeniem przepisów postępowania, o jakim mowa była wyżej. Zarzut "braku prawidłowego ustalenia stron postępowania" podniesiony został w odwołaniu Z.M., również skarżąca – w odwołaniu i następnie w skardze – zarzuciła wydanie decyzji z dnia [...] kwietnia 2004 r. bez jej udziału, a także podnosiła, iż ta decyzja nie została jej doręczona. Reasumując, w sprawie niniejszej skorzystanie przez organ odwoławczy z kompetencji przewidzianych w art. 138 § 2 K.p.a. było prawidłowe. W uzasadnieniu skarżonej decyzji organ ten w sposób dostatecznie klarowny przedstawił zasadność podstaw do zastosowania tegoż przepisu, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, iż decyzja ta nie naruszyła prawa w zakresie, o jakim mowa była na wstępie. Bez wątpienia rację ma skarżąca, że w sentencji zaskarżonej przez nią decyzji organ odwoławczy wskazał, iż rozpoznaje odwołanie Z.M. Jest to jednakże uchybienie, które nie miało wpływu na uprawnienie skarżącej i na wynik sprawy, bowiem w uzasadnieniu organ jednoznacznie stwierdził, iż rozpoznał odwołanie Z.M. i A.K., nadto treść tego uzasadnienia wskazuje na odniesienie się do argumentów zawartych w jej odwołaniu. Dlatego zarzut ten nie mógł prowadzić do wzruszenia skarżonej decyzji. Uwzględniając wniosek pełnomocnika skarżącej o skontrolowanie postanowienia z dnia [...] września 2015 r. Wojewody [...] o odmowie zawieszenia postępowania odwoławczego od decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. umarzającej jako bezprzedmiotowe postępowania administracyjne w sprawie ustalenia i wypłacenia na rzecz Z.M. odszkodowania za grunt we wsi K. zajęty pod drogę publiczną powiatową nr 576 relacji K.– S., Sąd poddał to postanowienie kontroli i nie stwierdził naruszenia prawa dającego podstawę do jego wzruszenia. Należało bowiem zgodzić się z zawartą w uzasadnieniu tegoż postanowienia argumentacją o braku przesłanek określonych w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Z tych przyczyn i na podstawie art. 151 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie orzekł jak w sentencji.