II SA/Rz 1609/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski /spr./ Sędziowie WSA Ewa Partyka AWSA Karina Gniewek - Berezowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 1 lutego 2022 r. sprawy ze skargi D. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza Miasta z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej D. T. kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "Kolegium"), decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz.735, dalej: "K.p.a.") i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020r., poz.293 ze zm., dalej: "u.p.z.p."), po rozpatrzeniu odwołania D.T. (dalej: "Skarżąca") od decyzji Burmistrza Miasta [...] (dalej: "Burmistrz") z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...], o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie 9 budynków garażowo - gospodarczych w zabudowie garażowej z dostępem do drogi publicznej stanowiącej ulicę [...] (poprzez działkę nr 733/1 – powinno być: 733/11), na terenie działki nr 828/3 położonej w obrębie 4 Miasta [...] - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu stwierdzone zostało, że wnioskiem z dnia 27 stycznia 2021 r. Skarżąca wystąpiła do Burmistrza o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji wyżej opisanej. W sprawie dokonano analizy zabudowy i zagospodarowania terenu. Z analizy tej wynika, że działka nr 823/3 posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej ul. [...] przez drogę gminną wewnętrzną, które nie spełnia wymagań technicznych, ponieważ jej szerokość jest zmienna i wynosi ok. 2,8 m do 3,8m. Nadto przeprowadzona analiza wykazała, że nowoplanowana zabudowa nie kontynuuje istniejącego zagospodarowania. Na tej podstawie Burmistrz, decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, gdyż planowana inwestycja nie spełnia wymogu przewidzianego w art. 61 ust. 1 pkt. 2 u.p.z.p. - brak zapewnienia skomunikowania planowanego zamierzenia inwestycyjnego z drogą publiczną. W odwołaniu Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, poprzez niezapoznanie jej z pismem Wydziału Rozwoju i Infrastruktury Technicznej UM [...] z dnia 16 czerwca 2021 r., podjęcie końcowej decyzji w treści argumentacji odmiennej, niż projekt oraz nieuwzględnienie uwag i wniosku o przeprowadzenie nowej analizy, że działka nr 733/11 nie jest drogą wewnętrzną. Kolegium rozpoznając odwołanie przywołało treść art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Wskazało, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wszystkich wymienionych w przepisie tym warunków. W pełni podzieliło argumentację zawartą w treści decyzji Burmistrza w zakresie zgodności planowanego zamierzenia inwestycyjnego z rozwiązaniami prawnymi zawartymi w art. 61 ust.1 pkt 3, 4 i 5 u.p.z.p. Uznało natomiast, że inwestycja nie spełnia warunków określonych art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Podkreśliło, że dostęp do drogi publicznej rozumieć należy jako zapewniający faktyczną możliwość przejścia i przejazdu z terenu inwestycji do drogi publicznej. Dostęp ten nie może być dostępem wyłącznie hipotetycznym, lecz musi być realny, tj. pozwalający uznać, że działka, przez którą planowane jest skomunikowanie terenu inwestycji z drogą publiczną może być wykorzystywana w takim właśnie celu. Działka Skarżącej nr 828/3 posiada dostęp do drogi publicznej ul. [...] przez działkę nr 733/11, która jako użytek posiada oznaczenie "dr" (drogi). Jej szerokość jest zmienna i wynosi ok. 2,8 m do 3,8 m. W ocenie Kolegium nawet gdyby przyjąć, że działka ta jest drogą wewnętrzną, to jej parametry drogowe byłby niezgodne z obowiązującymi w tym przedmiocie rozwiązaniami prawnymi. Oczywistym wobec powyższego jest, że warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. nie został spełniony. Odnośnie do warunku zawartego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Kolegium wskazało, że aby ustalić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji musi istnieć przynajmniej jedna zabudowana działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej. Działka sąsiednia powinna być przy tym zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Zasada dobrego sąsiedztwa uzależnia bowiem zmianę zagospodarowania przestrzennego terenu od dostosowania jej do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., i oznacza konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy funkcji, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Przeprowadzona analiza wykazała, że planowane budynki gospodarczo-garażowe w zabudowie szeregowej nie są powiązane z żadną zabudową mieszkaniową jednorodzinną i nie będą stanowić kontynuacji funkcji zabudowy dostępnej z tej samej drogi publicznej. Ustalono, że nieruchomości sąsiednie zabudowane są budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi wraz z budynkami garażowymi lub gospodarczymi (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna). Według Kolegium budowa samodzielnego zespołu garaży w analizowanym obszarze nie będzie stanowić kontynuacji istniejącej zabudowy, a nawet jej uzupełnienia. Naruszy ład przestrzenny w tym terenie, bowiem wyznacznikiem w tym zakresie jest wielkość inwestycji (ilość garaży planowana do realizacji). W skardze Skarżąca zaskarżyła w całości decyzję Kolegium, wnosząc o jej uchylenie wraz z decyzją poprzedzającą, zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, dopuszczenie dowodów wskazanych w uzasadnieniu skargi. Decyzji zarzuciła : 1. naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 ust. 14 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć faktyczny dostęp do drogi publicznej, odpowiadający właściwym parametrom drogowym, 2. naruszenie art. 4 pkt 2 w zw. z art. 8 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, iż droga oznaczona jako "dr" nie stanowiąca drogi publicznej, nie jest drogą wewnętrzną, 3. naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego nieprawidłową wykładnię i w konsekwencji uznanie, iż planowana inwestycja w postaci budowy dziewięciu budynków garażowo - gospodarczych nie spełnia przesłanek do wydania decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na brak powiązania z zabudową mieszkaniową jednorodzinną oraz brak kontynuacji zabudowy dostępnej z tej samej drogi publicznej, 4. naruszenie art. 107 § 1 pkt 6 K.p.a. poprzez nieuzasadnienie okoliczności faktycznych i prawnych na których organ oparł się wydając zaskarżoną decyzję , 5. naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. przez jego błędną wykładnię poprzez uznanie, iż uniemożliwienie przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się w sprawie co do zebranych dowodów, materiałów i zgłoszonych żądań oraz złożenia własnych wniosków dowodowych nie miałoby wpływu na wynik sprawy, co w konsekwencji pozbawiało stronę wykazania chociażby okoliczności, że działka nr 733/11 stanowi drogę wewnętrzną zapewniająca dostęp do drogi publicznej dla działki nr 828/3, a co miało istotny wpływ na wynik postępowania, 6. naruszenie art. 78 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji nie uwzględnienie wniosku dowodowego strony w przedmiocie analizy i cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie jego spełnienia dla obszaru większego niż trzykrotność frontu działki nr 823 /3 co miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez uznanie, iż nie została spełniona przesłanka o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., 7. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji pomimo braku istnienia przesłanek ku temu. W obszernym uzasadnieniu Skarżąca rozwinęła zarzuty skargi z powołaniem orzecznictwa sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga jest uzasadniona. I. Stan faktyczny jest następujący. Wnioskiem z dnia 27 stycznia 2021 r. Skarżąca wystąpiła do Burmistrza o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji wyżej opisanej. W sprawie sporządzono analizę zabudowy i zagospodarowania terenu i na tej podstawie Burmistrz decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r. odmówił ustalenia wnioskowanych warunków. Organ ustalił, że działka objęta wnioskiem (nr 823/3) posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej przez drogę gminną wewnętrzną (działka nr 733/11), która nie spełnia wymagań technicznych, ponieważ jej szerokość jest zmienna i wynosi ok. 2,8m do 3,8m. Poza tym planowana zabudowa nie kontynuuje istniejącego zagospodarowania. Decyzja ta, po rozpatrzeniu odwołania Skarżącej utrzymana została w mocy przez Kolegium rozstrzygnięciem stanowiącym przedmiot skargi. II.1. Materialnoprawną podstawę decyzji odmownej stanowią dwa przepisy. Pierwszy, art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. który stwierdza, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Pojęcie "(dobrego) sąsiedztwa", o jakim mowa w tym przepisie, było wielokrotnie przedmiotem rozważań sądów administracyjnych. Przyjęto, że pojęcie "sąsiedztwa" na gruncie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. należy rozumieć szeroko, aby było możliwe poddanie właściwej ocenie wniosku inwestora poprzez przeprowadzenie analizy urbanistycznej jednoznacznie oceniającej dopuszczalność potencjalnej inwestycji. Celem stosowanej w tego typu postępowaniach zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, jako takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Stąd też przesłankę kontynuacji funkcji należy odnieść do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich w szerokim rozumieniu pojęcia "działka sąsiednia". W zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć w sensie largo, zgodnie z wykładnią systemową i funkcjonalną, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela, czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu (zob. np. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. II OSK 58/07). W orzecznictwie podkreśla się również, że zasada "dobrego sąsiedztwa" wymaga dostosowania nowej zabudowy do funkcji wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (kontynuacja gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej (zob. wyrok NSA z dnia 20 marca 2012 r., sygn. II OSK 10/11). Zatem w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy (zob. wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2021 r., sygn. II OSK 599/21). II.2. Drugi przepis, tj. art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., warunkuje ustalenie warunków zabudowy od dostępu terenu objętego wnioskiem do drogi publicznej. Legalną definicję "dostępu do drogi publicznej" zawiera art. 2 pkt 14 u.p.z.p. który stanowi, że przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Dokonując wykładni tego pojęcia należy mieć na uwadze, że jest to ustalanie dostępności na etapie decyzji o warunkach zabudowy, mając na uwadze specyfikę tej instytucji w tym fakt, że wnioskodawca nie musi dysponować tytułem prawnym do nieruchomości objętej wnioskiem. Wobec tego "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć możliwie jak najszerzej. W orzecznictwie podkreśla się, że warunek dostępu do drogi publicznej spełniony jest zawsze wtedy, kiedy na przedmiotową działkę można dostać się - zgodnie z prawem - z drogi publicznej. Ustawodawca nie stawia przy tym wymagań co do rodzaju tego dostępu, czy ma być to droga, ścieżka itp. (zob. np. wyrok z dnia 13 lutego 2008 r. WSA w Gdańsku sygn. II SA/Gd 514/07, WSA w Rzeszowie z dnia 4 września 2013 r. sygn. II SA/Rz 282/13). Co do zasady, o pełnieniu funkcji drogi wewnętrznej świadczą zapisy w ewidencji gruntów, przy czym dostęp przez drogę wewnętrzną nie musi wiązać się z tytułem prawnym (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2019 r. sygn. II OSK 1415/17). Natomiast standard drogi, która zapewnia dostęp do drogi publicznej nie może być podstawą do zakwestionowania prawidłowości ustalenia spełnienia przesłanki ustanowionej w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. (zob. wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2014 r. sygn. II OSK 76/13). Sąd w składzie rozpoznającym sprawę podglądy te aprobuje i dodatkowo wskazuje, że za wystarczające do przyjęcia, że działka ma dostęp do drogi publicznej uznać należy sam fakt położenia nieruchomości przy drodze wewnętrznej. Natomiast w żadnym wypadku dla oceny "dostępu do drogi publicznej" nie jest uprawnione dla drogi (art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - Dz.U. z 2021 r., poz. 1376), nawiązywanie do wymagań przewidzianych dla dróg publicznych, wynikających z tej ustawy. III.1. Z analizy zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że sąsiednie działki zabudowane są budynkami jednorodzinnymi, budynkami jednorodzinnymi i budynkami garażowymi, względnie budynkami jednorodzinnymi i gospodarczymi (vide: analiza pkt Ad.1). Jest to więc zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, z budynkami gospodarczymi i garażami, związanymi z tą zabudową. Wniosek Skarżącej nie obejmuje wprawdzie budynku mieszkalnego (budynków mieszkalnych), ale związane z zabudową mieszkaniową jednorodzinną budynki garażowo – gospodarcze. Wobec tego Sąd stwierdza, że budynki takie, w ujęciu "dobrego sąsiedztwa", stanowią kontynuację funkcji, gdyż nie pozostają w sprzeczności z istniejącą zabudową. Powyższego nie zmienia okoliczność, że wniosek obejmuje 9 budynków garażowo - gospodarczych w zabudowie garażowej, bowiem inwestycja taka nie godzi w zastany stan zabudowy. III.2. W odniesieniu do warunku przewidzianego przepisem art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. wskazać należy, że dostęp terenu do drogi publicznej istnieje przez działkę nr 733/11. Z analizy zabudowy i zagospodarowania terenu wynika (vide: analiza pkt Ad.1), że działka nr 733/1 (powinno być: 733/11) jest drogą wewnętrzną. Ustalenie to znajduje oparcie w ewidencji gruntów - działka nr 733/11 jest drogą (własność Gmina Miejska [...] - akta adm. I instancji, Nr 6). Stąd też stanowisko wyrażone w piśmie organu z dnia 16 czerwca 2021 r. (Nr 28 akt j.w.) pozostaje nie tylko w oczywistej sprzeczności z ewidencją gruntów, ale również z oznaczeniami działki nr 733/11 na mapach znajdujących się w aktach administracyjnych; pismo wadliwie też powołuje przepis art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Wobec tego Sąd stwierdza, że dokumenty geodezyjne (wypis z rejestru gruntów oraz mapy) jednoznacznie wskazują, że teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej w rozumieniu wskazanego przepisu. Natomiast szerokość drogi wewnętrznej (od 2,8m do 3,8m) w żadnym wypadku nie może być kryterium wykluczającym posiadanie przez działkę objętą wnioskiem dostępu do drogi publicznej. Reasumując: w zakresie wyżej wskazanym organy wadliwie dokonały wykładni prawa materialnego. Z tych przyczyn Sąd orzekł, jak w wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "P.p.s.a."). Orzeczenie o kosztach ma oparcie w przepisie art. 200 P.p.s.a. Rozpoznając ponownie wniosek Skarżącej organ będzie miał na uwadze dokonaną wykładnię prawa materialnego co do kontynuacji funkcji oraz dostępu do drogi publicznej. Natomiast odnośnie do pozostałych parametrów objętej wnioskiem inwestycji (w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu), spożytkuje, ewentualnie uzupełni wykonaną analizę zabudowy i zagospodarowania terenu.