II SA/Rz 161/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik WSA Krystyna Józefczyk Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 września 2013 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniego stanu wody na gruncie I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2012 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego A. K. kwotę 457 zł /słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 161/13 UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia 13 sierpnia 2012 r. K. N. i P. L. – właściciele działki nr 427 w C., zwrócili się do Wójta Gminy [...] o nakazanie A. K. – właścicielowi działki nr 425 położonej w C. przywrócenia naturalnych stosunków wodnych - przez usunięcie nielegalnie zbudowanego urządzenia melioracyjnego w postaci wykonanego nasypu w poprzek naturalnego cieku wodnego, zlokalizowanego na działkach nr 452, 444, 427, 425 i 424 w C. W dniu 18 września 2012 r. Wójt Gminy [...] przeprowadził rozprawę administracyjną, w wyniku której ustalono, że właściciel działki nr 425 w C. – A. K. tuż przy granicy działki nr 427 wykonał na swojej nieruchomości, w dniu 10.08.2012 r., nasyp ziemi o wysokości ok. 10 m i długości ok. 20 m w poprzek naturalnego cieku wodnego. Nasyp ten blokuje dotychczasowy spływ wody istniejącym ciekiem wodnym i stanowi zmianę stanu wody na gruncie. Organ wskazał także na kopię mapy sytuacyjno-wysokościowej, na której wykazane warstwice wskazują na dotychczasowe istnienie wąwozu, m. in. na działkach nr 425 i 427. Ciek wodny znajdujący się w granicach działek nr 444, 427, 425 i następnych niżej położonych zbiera wody opadowe z kilkunastu hektarów powierzchni gruntowych. Wykonanie nasypu spowodowało powstanie na działce nr 427 wgłębienia zbierającego wodę płynącą ciekiem wodnym (nie mającą ujścia przez nasyp ziemi), tworząc zastoisko, zaś przy większych opadach deszczu rozlewisko. Ustalono też, że odpływ wody ze stawów istniejących na działce nr 427 został zablokowany – rura wkopana w ziemi została zasklepiona. Decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...] Wójt Gminy [...] nałożył na A. K. obowiązek przywrócenia poprzedniego stanu wody na gruncie poprzez usunięcie nasypu wykonanego na działce nr 425 w C., blokującego przepływ wody w naturalnym cieku wodnym. W uzasadnieniu powołał się na ustalenia dokonane w trakcie rozprawy administracyjnej. Mając na uwadze stwierdzoną zmianę stanu wody na gruncie działki nr 425 w postaci zmiany ukształtowania terenu przez wykonanie nasypu blokującego dotychczasowy spływ wody ciekiem wodnym, jak też powstałe w wyniku tego szkody tj. utworzenie na działce nr 427 wgłębienia pełniącego funkcję zbiornika wodnego, organ uznał za zasadne zastosowanie w sprawie art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.). Odwołanie od tej decyzji złożył A. K. zarzucając naruszenie: - art. 7 k.p.a. przez nieuwzględnienie przy załatwianiu sprawy słusznego interesu obywatela, jakim jest umożliwienie dostępu do lasu będącego jego własnością, - art. 77 k.p.a. przez niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego m. in. brak ustalenia, czy gromadzące się wody faktycznie pochodzą z otaczających pół oraz czy zasklepione rury odprowadzające wodę z sąsiednich stawów nie przyczyniają się do powstania szkód powodujących konieczność usunięcia nasypu, - art. 107 k.p.a. poprzez niewystarczające uzasadnienie decyzji w zakresie faktów, jakie organ uznał za udowodnione, w szczególności na jakiej podstawie uznano, że samo zasklepienie rur odprowadzających wodę do wąwozu jest wystarczającym sposobem na zablokowanie odpływu wody ze stawów do wąwozu znajdującego się na jego gruncie, - art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne przez błędne zastosowanie tj. brak wskazania możliwości wykonania odpowiednich urządzeń służących zapobiegnięciu szkodom. W toku postępowania odwoławczego A. K. złożył wniosek dowodowy wskazujący na konieczność zasięgnięcia dowodu z opinii biegłego specjalisty do spraw melioracji na okoliczność, czy wykonany nasyp stanowi przeszkodę dla cieku wodnego, czy gromadzenie się wód przed zbudowanym nasypem ma związek ze stawami znajdującymi się na gruncie sąsiednim oraz czy wykonanie urządzeń zapobiegającym szkodom tzn. wstawienie rury o odpowiedniej średnicy umożliwi swobodny przepływ wód spływających z okolicznych pól. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu powyższego odwołania – decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] - utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, wskazując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 2002 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., w dacie orzekania Sądu obowiązuje tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 267) w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy Prawo wodne. Organ zwrócił uwagę, że z materiału dowodowego sprawy jednoznacznie wynika, że wykonany przez A. K. nasyp blokuje dotychczasowy spływ wód. Słusznie zatem organ I instancji przyjął, że na działce nr 425 w C. nastąpiła zmiana stanu wody, która spowodowała zablokowanie spływu wód naturalnym ciekiem wodnym oraz szkody na gruncie wnioskodawców, bowiem woda z nieruchomości objętych postępowaniem pozbawiona została ujścia i pozostaje na gruncie wnioskodawców. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wskazało, że działania odwołującego bezspornie naruszyły stan wody na gruncie, a usankcjonowanie powyższego nie może być poparte słusznym interesem obywatela, skoro narusza ono normy prawem chronione. W ocenie Kolegium, przeprowadzone w sprawie postępowanie jest kompletne i nie wymaga uzupełnienia. Wykonanie przez A. K. nasypu stanowi fakt notoryjny i nie wymaga przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego. Do wskazanych ustaleń nie są bowiem potrzebne wiadomości specjalne. Słuszny też zdaniem organu odwoławczego był wybór środka z art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne w postaci przywrócenia relacji na gruncie do stanu pierwotnego, bowiem wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom związane byłoby z utrzymaniem lub modyfikacją stanu powstałego na skutek nieuprawnionego działania skarżącego, natomiast działanie zmierzające do restytucji jest pewniejsze i stanowi najlepszy środek do realizacji obszaru prawnego chronionego normą art. 29 Prawa wodnego. A. K. zaskarżył tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją Wójta Gminy [...]. W skardze zarzucono naruszenie: - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w szczególności przez nieprzeprowadzenie wnioskowanego dowodu z opinii biegłego, niezbędnego do wyczerpującego wyjaśnienia sprawy (w tym zakresie skarżący powołał się na liczne orzecznictwo sądowe wskazujące na konieczność dopuszczenia przedmiotowego dowodu w sprawach, gdzie należy ustalić, czy podejmowane przez właściciela działania doprowadziły do zmiany stanu wody), - art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie decyzji z uwagi na zawarcie w niej zbyt ogólnych stwierdzeń, w szczególności brak wskazania, dlaczego przywołane w odwołaniu zarzuty nie są uzasadnione, - art. 9 k.p.a. przez brak wskazania podstaw faktycznych, które uznano za uzasadniające założenie, iż to właśnie zmiany dokonane przez niego przyczyniły się do spowodowania szkody na gruncie wnioskodawców, nie zaś znajdujące się na tym gruncie stawy rybne, - art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne przez przekroczenie zasady uznaniowości w dokonaniu wyboru pomiędzy nakazaniem mu przywrócenia stanu poprzedniego a wykonaniem urządzeń zapobiegającym szkodom. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, odwołując się do argumentacji zaskarżonej decyzji.. W piśmie procesowym z dnia 20 lutego 2013 r. K. N. oraz P. L. również wnieśli o oddalenie skargi. Uznali za błędny pogląd skarżącego w przedmiocie konieczności zasięgnięcia dowodu z opinii biegłego. Podnieśli, że tak z art. 84 § 1 k.p.a., jak i orzecznictwa sądowego wynika, że powołanie biegłego możliwe jest tylko wówczas, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne. Tymczasem osobiście przeprowadzający oględziny w niniejszej sprawie Wójt Gminy [...] jest absolwentem Akademii Rolniczej [...], Wydziału Inżynierii Środowiska i Geodezji, kierunku: geodezja i kartografia, a zatem posiada wiadomości specjalne z zakresu interpretacji map, identyfikacji ukształtowania terenu i jego zgodności z mapą, ustalenia nachylenia terenu i identyfikacji naturalnego kierunku spływu wód opadowych. Składający pismo zwrócili uwagę, że stawy na działce nr 427 istnieją od wielu lat, natomiast z zebranego materiału dowodowego bezsprzecznie wynika, ze zmiana kierunku spływu wody opadowej z działki nr 427 nastąpiła po usypaniu przez skarżącego przedmiotowego nasypu w sierpniu 2012 r. Zwrócili także uwagę, że bez znaczenia pozostaje okoliczność z jakich przyczyn dochodzi do wyrządzenia szkody na działce sąsiedniej, jeżeli one są skutkiem zmiany stosunków wodnych na gruncie. Właściciel gruntu jest zawsze obowiązany do usunięcia zmian w odpływie wody. W ich ocenie, ze względu na duże nachylenie terenu i wielkość obszaru, z którego spływają wody do wąwozu na działce nr 425 istnieje duże prawdopodobieństwo, że wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom byłoby niewystarczające w sytuacji nadmiernych opadów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) wojewódzki sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując tak określonej kontroli w niniejszej sprawie Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. skutkuje jej uchyleniem. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 145, ze zm.). Zgodnie z ust. 1 tego przepisu właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: 1) zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł – ze szkodą dla gruntów sąsiednich, 2) odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie. W ust. 2 na właściciela gruntu nałożony został obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Ust. 3 omawianego przepisu umożliwia wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta nakazanie przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Obowiązek taki może zostać nałożony na właściciela gruntu, jeżeli spowodowane przez niego zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. Dla zastosowania art. 29 ust. 3 niezbędne jest łączne zaistnienie 2 przesłanek – zdarzeń wywołanych przez właściciela gruntu, powodujących zmianę naturalnych stosunków wodnych oraz skutków w postaci szkodliwego wpływu na grunty sąsiednie. Prowadzone przez organ administracji postępowanie ma zatem wykazać, czy zmiana nastąpiła oraz czy miała ona wpływ na panujące na gruncie stosunki wodne. Konieczne jest także ustalenie, czy zaistniała zmiana pozostaje w związku przyczynowo-skutkowym z powstałą na gruncie szkodą. Ustaleń tych organ winien dokonać zgodnie z ogólnymi regułami postępowania dowodowego, określonymi w art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., które nakazują organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością, a w szczególności zobowiązują do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Ocena czy dana okoliczność została udowodniona może nastąpić dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). W ocenie Sądu organy prowadzące postępowanie w niniejszej sprawie przepisy te naruszyły. Faktem bezspornym jest, że skarżący wybudował nasyp, powodując w ten sposób zmianę naturalnych stosunków wodnych. Nasyp ten stworzył barierę dla przepływającego cieku wodnego. Niewątpliwie zatem zaistniała jedna z przesłanek z art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne – działanie właściciela gruntu, które spowodowało zmianę naturalnych stosunków wodnych na gruncie sąsiednim. Wątpliwości budzi natomiast wykazanie szkody. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że zastosowanie sankcji z art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne możliwe jest w przypadku, gdy szkodliwe skutki zaistniały faktycznie, nie zaś gdy są one przewidywane, hipotetyczne (por. np. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 30.11.2011 r., II SA/Gl 411/11, LEX Nr 1152534). WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 16.06.2011 r., II SA/Rz 334/11, LEX Nr 951488, podkreślił, że potencjalne powstanie szkody nie może być przesłanką do orzekania o nałożeniu obowiązku określonego w art. 29 ust. 3. Szkoda w rozumieniu tego przepisu musi być realna, objawiać się negatywnym uszczerbkiem majątkowym w aktywach strony, albo powodować sytuację, w której niemożliwym byłoby użytkowanie nieruchomości w sposób dotychczasowy. Z dołączonej do protokołu oględzin dokumentacji fotograficznej wynika, że wgłębienie na działce 427 znajdujące się tuż przy nasypie nie jest wypełnione wodą. W samym protokole zanotowano natomiast, że "na działce 427 powstało wgłębienie, które będzie zbierało wodę płynąca naturalnym ciekiem wodnym, tworząc zastoisko, a jej nadmiar będzie rozlewał się po działce" (podkr. Sądu). Wskazuje to tylko na hipotetyczną, przewidywaną, a nie realną szkodę. Ponadto nie wiadomo jaki uszczerbek majątkowy miałaby powodować szkoda, skoro, jak wskazywać może dokumentacja fotograficzna oraz wypis z rejestru gruntów – wgłębienie znajduje się na terenie zalesionym. Kwestie te nie zostały przez organ należycie wyjaśnione, dotyczy to również ustalenia czy wgłębienie istniało uprzednio (jeśli tak to w jaki sposób powstało – przez ukształtowanie terenu czy też wyżłobiła je spływająca woda), a pogłębione zostało na skutek wykonania nasypu, czy też powstało po nasypaniu ziemi przez skarżącego. Nie została również wyjaśniona okoliczność istnienia stawów na działce nr 427, czy jest z nich spuszczana woda i w jaki sposób. Enigmatyczny zarzut w tej kwestii zgłoszony w toku rozprawy administracyjnej i oględzin przez skarżącego (na dz. 427 znajduje się rura zakopana w ziemi, którą jest spuszczana woda ze stawów) został w równie enigmatyczny sposób odparty, "że rura została zasklepiona". Wyjaśnienie tej kwestii ma dla rozpatrzenia niniejszej sprawy istotne znaczenie, bowiem pozwoli ustalić czy ma ona jakikolwiek wpływ na naruszenie stosunków wodnych na działce 427, a jeśli tak to jaki. Sąd nie podziela również wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji poglądu co do wyboru sankcji z art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne w postaci przywrócenia relacji na gruncie do stanu pierwotnego zamiast sugerowanego przez skarżącego wykonania urządzenia zapobiegającego szkodom (zamontowanie rury odprowadzającej wodę), uzasadnianego tym, iż wykonanie takiego urządzenia związane byłoby z utrzymaniem lub modyfikacją stanu powstałego na skutek nieuprawnionego działania skarżącego. Konstrukcja przepisu art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne wskazuje na alternatywny charakter wymienionych w nim środków (sankcji), a wybór jednego z nich podyktowany być musi okolicznościami danej sprawy. Gdyby ustawodawca nie akceptował "utrzymania" czy "modyfikacji stanu powstałego na skutek nieuprawnionego działania" właściciela nieruchomości, nie dawałby możliwości wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Kwestia ta wymaga przeanalizowania w kontekście okoliczności sprawy i faktu, że skarżący usypał nasyp, aby wykonać drogę dojazdową do swojej działki, bowiem został pozbawiony możliwości dotychczasowego dojazdu przez działkę nr 427. Dla uregulowania stosunków wodnych w niniejszej sprawie może okazać się wystarczające zamontowanie rury pod nasypem z ewentualnym zniwelowaniem jego wysokości, jednakże w tej kwestii winien wypowiedzieć się biegły, bowiem wymaga ona wiadomości specjalnych. Nie jest przy tym zasadny podnoszony przez uczestników K. N. i P. L. argument, że wiadomości takie posiada Wójt Gminy [...], bowiem jest on absolwentem Akademii Rolniczej [...], Wydziału Inżynierii Środowiska i Geodezji, kierunku: geodezja i kartografia. Fakt ten oznacza jedynie, że osoba pełniąca funkcję Wójta posiada stosowne kompetencje do objęcia tego stanowiska. Z wszystkich tych przyczyn, uznając, iż wykazane naruszenie przepisów postępowania – art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ja decyzję w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. Na podstawie art. 152 P.p.s.a. Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o przepis art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 209 P.p.s.a. oraz art. 205 § 2 P.p.s.a., uwzględniając w tym zakresie wniosek zawarty w skardze. W postępowaniu ponownym organ uwzględni wskazania zawarte w niniejszym uzasadnieniu.