II SA/Rz 1621/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Marcin Kamiński Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Paweł Zaborniak /spr./ Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Opioła po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 12 lipca 2016 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu -postanawia- I. odrzucić skargę; II. zwrócić kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ na rzecz strony skarżącej A. Sp. z o.o. tytułem uiszczonego wpisu sądowego. Przedmiotem skargi A sp. z o.o. z siedzibą w [...], dalej "Spółka" jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego., dalej SKO lub Kolegium z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, wydane w następującym stanie sprawy. Wnioskiem z dnia 13 marca 2015 r. Stowarzyszenie [...] z siedzibą w I., dalej "Stowarzyszenie" wystąpiło o dopuszczenie jako strony do udziału w postepowaniu prowadzonym w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizacje przedsięwzięcia pod nazwą "Rozbudowa zakładu A Sp. z o.o. w [...] o nowe linie produkcyjne: impregnacji papieru, laminowanie, kotłowni olejowej wraz z urządzeniami pomocniczymi i infrastrukturą towarzszącą oraz halą magazynową". Ostatecznym postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] Wójta Gminy [...] dopuścił Stowarzyszenie do udziału we wskazanym postępowaniu, a następnie postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 w zw. z art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej "k.p.a.") wznowił postępowanie zakończone wydaniem postanowienia z dnia [...] marca 2015 r. Następnie organ ten, działając na podstawie art. 145 § 1 w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 i art. 126 k.p.a., postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] odmówił we wznowionym postępowaniu dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu prowadzonym w sprawie środowiskowych uwarunkowań wskazując w uzasadnieniu, że po dacie orzekania przez organ wyszło na jaw, że Stowarzyszenie nie spełniało warunku dopuszczenia do udziału w tym postępowaniu, określonego w art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm., dalej "ustawa środowiskowa"), tj. nie legitymowało się, inaczej niż ustalono to pierwotnie, okresem 12 miesięcznej działalności w okresie poprzedzającym wszczęcie postępowania głównego. Z postanowieniem nie zgodziło się Stowarzyszenie składając na nie zażalenie,, w którym podniosło naruszenie przez organ I instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 5 w zw. z art. 151 § 1 k.p.a., a także art. 10 § 1 k.p.a. W ocenie żalącego się zaskarżonym postanowieniu zabrakło obligatoryjnego rozstrzygnięcia o uchyleniu dotychczasowego postanowienia dopuszczającego organizację do udziału w postępowaniu. Nie zaszła też w ocenie Stowarzyszenia przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Wszystkie okoliczności kluczowe dla dopuszczenia organizacji były organowi już znane w dacie orzekania. Po rozpoznaniu zażalenia Kolegium zaskarżonym opisanym na wstępie postanowieniem działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 151 i art. 126 k.p.a. uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i umorzyło postępowanie wznowieniowe I instancji w całości. W uzasadnieniu wyjaśniło, że wznowienie postępowania zakończonego postanowieniem dopuszczalne jest tylko wówczas, gdy postanowienie to podlega zaskarżeniu zażaleniem. To takich nie należy postanowienie pozytywne z dnia 1 czerwca 2015 r., co wynika z art. 31 § 2 zd. drugie a contrario k.p.a. w zw. z art. 126 i art. 141 § 1 k.p.a. oraz z art. 44 ust. 4 ustawy środowiskowej. Przesądza to rażącym naruszeniu ww. przepisów (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Organ I instancji dopuścił się także rażącego naruszenia przepisu art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. polegającego na błędnym sformułowaniu postanowienia w sposób typowy dla sprawy załatwianej w trybie zwykłym, bez eliminacji z obrotu prawnego dotychczasowego ostatecznego postanowienia z dnia 1 czerwca 2015 r. W rezultacie sprawa dopuszczenia organizacji do udziału w postepowaniu została załatwiona dwoma postanowieniami wciąż funkcjonującymi w obrocie prawnym: z dnia 1 czerwca 2015 r. - pozytywnym oraz z dnia [...] czerwca 2015 r. - negatywnym. Wadliwość ta odpowiada naruszeniom określonym w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. W ocenie organu odwoławczego błędnie też wywiedziono zarówno w postanowieniu wznawiającym postępowanie, jak i w postanowieniu kończącym postępowanie wznowione, że w sprawie zaszła podstawa wznowienia postępowania mająca wpływ na wynik sprawy, określona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Wójt nie wskazał bowiem jakiegokolwiek dowodu istniejącego w dacie orzekania w trybie zwykłym, a posiadanie przez organizację stażu w działalności mniejszego niż 12 miesięcy jest okolicznością prawną - faktem prawotwórczym, tworzącym prawo do udziału w postępowaniu. Błędne ustalenie tej okoliczności przesądza o wadliwości postanowienia, a nie postępowania dowodowego poprzedzającego wydanie dotychczasowego postanowienia, którego wadliwość mogłaby skutkować eliminacją ostatecznego rozstrzygnięcia wydanego z naruszeniem przepisów postępowania. Takiej wadliwości na tle badanej sprawy Kolegium nie dopatrzyło się. Z tych względów prowadzone przez organ I instancji postępowanie wznowieniowe podlegało umorzeniu, a stanowiące jego wynik negatywne dla żalącego się stowarzyszenia postanowienie - uchyleniu, stosownie do kompetencji Kolegium działającego w drugiej instancji, określonych w art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, Spółka zaskarżając w całości postanowienie opisane na wstępie zarzuciła mu: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 44 ust. 1 ustawy środowiskowej poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy Stowarzyszenie w dacie wszczęcia postępowania, nie legitymowało się 12-miesięcznym okresem prowadzenia działalności statutowej w zakresie ochrony środowiska, co powodowało że nie istniały przesłanki materialne dla dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach; 2) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj.: a) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie doszło do rażącego naruszenia przepisów, podczas gdy w sprawie nie zostało wydane postanowienie pozytywne z dnia 1 czerwca 2015 r., które byłoby sprzeczne z postanowieniem negatywnym z dnia 26 czerwca 2015 r., b) art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że postanowienie organu I instancji jest wadliwe, albowiem nie zawiera dwóch zwrotów stosunkowych: uchylającego oraz załatwiającego sprawę co do istoty, podczas gdy organ I instancji w treści uzasadnienia postanowienia z dnia 26 czerwca 2015 r. wskazał, iż istnienie okoliczności wymienionych w art. 145 § 1 pkt k.p.a. skutkuje uchyleniem wadliwego postanowienia i wydaniem orzeczenia rozstrzygającego sprawę administracyjną co do istoty, c) art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody, podczas gdy w przedmiotowej sprawie doszło do błędnego ustalenia stanu faktycznego, a nowe okoliczności nie znane organowi I instancji z powodu jego własnych zaniedbań miały istotne znaczenie dla sprawy, stanowiąc tym samym wystarczającą przesłankę do wznowienia postępowania, d) art. 7, 77 § 1 i art. 107 k.p.a. polegające na niezebraniu przez organ II instancji i nierozpatrzeniu w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, niewykazaniu należytej dbałości o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, jak i niesporządzeniu uzasadnienia postanowienia odpowiadającego dyspozycji art. 107 k.p.a., e) art. 6 k.p.a. poprzez uchylenie postanowienia z dnia 26 czerwca 2015 r. i pozostawienie tym samym w obrocie prawnym postanowienia z dnia 17 marca 2015 r. o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu, pomimo że w dacie wszczęcia postępowania administracyjnego organizacja ta nie legitymowała się wymaganym przez art. 44 ust. 1 ustawy środowiskowej 12-miesięcznym okresem prowadzenia działalności statutowej w zakresie ochrony środowiska, co narusza w sposób bezpośredni zasadę praworządności, albowiem prowadzi do pozostawienia w obrocie prawnym wadliwego i naruszającego przepisy materialne postanowienia organu I instancji. Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, zasądzenie na rzecz Spółki kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17,00 zł. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczas wrażone stanowisko w sprawie. Wyjaśnił dodatkowo, że w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia omyłkowo wskazano datę wydania postanowienia pierwotnego (1 czerwca zamiast 17 marca), ale okoliczność ta pozostaje bez wpływu na jego prawidłowość. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga została przez Sąd odrzucona, albowiem okazała się niedopuszczalna. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718) – zwana dalej w skrócie p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W pierwszej kolejności Sąd Administracyjny, do którego wpłynęła skarga zobligowany jest zbadać kwestie dopuszczalności skargi. W przypadku stwierdzenia, że skarga nie jest dopuszczalna, Sąd wydaje postanowienie o jej odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Jedną z przesłanek dopuszczających do merytorycznego rozpoznania skargę sądowoadministracyjną jest posiadanie przez podmiot wnoszący legitymacji skargowej, o czym w sposób jednoznaczny decyduje art. 50 § 1 p.p.s.a. Otóż według tej regulacji, uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. W literaturze przedmiotu podnosi się, iż istotę legitymacji skargowej stanowi uprawnienie do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu, czynności organu administracji publicznej, bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez sąd administracyjny w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Interes prawny wyraża się zatem w chronionym przez prawo żądaniu dokonania przez sąd oceny zgodności przedmiotu zaskarżenia z obiektywnym porządkiem prawnym. Skarga może przy tym dotyczyć jedynie własnej sprawy administracyjnej skarżącego, zatem interes prawny, o którym mowa, ma charakter materialnoprawny w tym znaczeniu, że musi być oparty – w przeważającej większości spraw – na normach administracyjnego prawa materialnego [por. T. Woś, w: T. Woś (red.), H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2015, s. 118–119]. Zdaniem Sądu, legitymacji skargowej nie może przekreślać norma prawa procesowego, z której wynika brak uprawnień skarżącego do kwestionowania orzeczenia administracyjnego za pomocą środków odwoławczych. Mając powyższe ustalenia na względzie, przypomnieć należy, że przedmiotem skargi Spółki w niniejszej sprawie jest postanowienie SKO o uchyleniu wydanego w trybie wznowienia postępowania zakończonego postanowieniem Wójta Gminy [...] o dopuszczeniu Stowarzyszenia [...] do udziału w postępowaniu administracyjnym, postanowienia Wójta Gminy [...] o odmowie dopuszczenia w/w Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu i o umorzeniu postępowania wznowieniowego I instancji w całości. Spółka wnosząc skargę żąda więc przeprowadzenia sądowej kontroli rozstrzygnięcia dotyczącego dopuszczenia organizacji ekologicznej do udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym. Wobec tego wyjaśnić przyjdzie w tym miejscu, iż zaskarżalne zażaleniem jest wyłącznie postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej (ekologicznej). Nie można pominąć, że przepis art. 31 § 2 zdanie drugie K.p.a. przyznaje jedynie organizacji społecznej prawo do zaskarżenia w drodze zażalenia postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania lub postanowienia o odmowie dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu. Identyczne co do treści rozwiązanie wyrażono w art. 44 ust. 4 ustawy środowiskowej, który stanowił podstawę rozpoznania wniosku Stowarzyszenia [...]. W świetle wykładni gramatycznej powyższych przepisów zażalenie na postanowienia wydane sprawie dopuszczenia organizacji ekologicznej do udziału w postępowaniu nie służy stronom postępowania, a tylko organizacji społecznej (ekologicznej). W wypadku postanowień rozstrzygających sprawę dopuszczenia organizacji społecznych do udziału w postępowaniu pogląd ten znajduje potwierdzenie w art. 141 § 1 K.p.a., który przewiduje, że zażalenie na postanowienie wydane w toku postępowania służy stronie wówczas, gdy kodeks tak stanowi. Tym samym, ustawodawca wyraźnie zawęził prawo kwestionowania postanowień wydanych na podstawie art. 44 ust. 4 ustawy środowiskowej do sfery uprawnień procesowych organizacji, żądającej dopuszczenia do udziału w postępowaniu. To z kolei wyklucza prawo kwestionowania za pomocą środków zaskarżenia w/w postanowień przez strony toczącego się postępowania administracyjnego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto stanowisko, z którym WSA w pełni się identyfikuje, że skargę do sądu administracyjnego może wnieść organizacja społeczna, jeżeli po wyczerpaniu środka zaskarżenia jej żądanie nadal nie będzie uwzględnione, tj. nie będzie ona dopuszczona do udziału w postępowaniu administracyjnym. Za niedopuszczalną należy uznać skargę na rozstrzygnięcie organu odwoławczego, którym postanowiono o dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w postępowaniu (zob. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2013 r., sygn. II OSK 3073/12, opubl. w CBOSA). Powyższy pogląd z racji analogicznych rozwiązań prawnych znajduje zastosowanie do postanowień wydanych w sprawie dopuszczenia organizacji ekologicznej do udziału w toczącym się postępowaniu na podstawie art. 44 ust. 4 ustawy środowiskowej. W niniejszej sprawie Skarżąca Spółka A SP. z o.o. jest stroną postępowania, w którym organizacja ekologiczna w postaci Stowarzyszenia [...] złożyła wniosek o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika na prawach strony. Musi to oznaczać, że skarżąca spółka nie posiada legitymacji skargowej w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. do wniesienia skargi na postanowienie wydane w sprawie dopuszczenia organizacji ekologicznej do udziału w postępowaniu. Brak uprawnień do kwestionowania tego typu postanowień w administracyjnym toku instancji, nie pozostaje obojętny dla oceny posiadania przez Spółkę legitymacji skargowej na gruncie procesu sądowoadministracyjnego. Dla obowiązujących przepisów, a tym samym dla rozstrzygnięcia Sądu, bez znaczenia pozostaje fakt, że SKO w sposób błędny pouczyło Stronę skarżącą o przysługującym jej prawie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Otóż nie odpowiadające przepisom pouczenie strony o możliwości zaskarżenia postanowienia, nie tworzy dla strony uprawnienia do jego zaskarżenia do WSA. Z tych przyczyn, Sąd działając w oparciu o art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. skargę odrzucił. W oparciu o art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. należało zwrócić uiszczony wpis od skargi w kwocie 200 zł.