II OSK 3073/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S.A. z siedzibą w W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 października 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 2095/12 odrzucającego skargę P. S.A. z siedzibą w W. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] w przedmiocie dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji ekologicznej postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 18 października 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 2095/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę P. S.A. z siedzibą w W. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...], którym uchylono postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w G. z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...], oraz dopuszczono do udziału na prawach strony Fundację "[...]" w toczącym się przed organem I instancji postępowaniu administracyjnym wszczętym z wniosku P. S.A. z siedzibą w W. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na poszukiwaniu i rozpoznawaniu złóż ropy naftowej i gazu ziemnego. W uzasadnieniu postanowienia Sąd pierwszej instancji powołując się na treść art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) - dalej "P.p.s.a.", podniósł, iż kontrola działalności administracji publicznej powierzona sądom administracyjnym obejmuje - gdy chodzi o postępowanie administracyjne - postanowienia, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Z treści zaś art. 31 § 2 k.p.a. jednoznacznie wynika, że tylko w kwestiach odmowy wszczęcia postępowania z urzędu i odmowy dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu ustawodawca przewidział rozstrzygnięcie w formie postanowienia, na które służy zażalenie. Jednocześnie zastrzegł to prawo wyłącznie na rzecz organizacji społecznej. W świetle powyższego skargę należy uznać za niedopuszczalną, jeżeli po rozpatrzeniu zażalenia organizacji społecznej na rozstrzygnięcie negatywne (postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania z urzędu lub postanowienie o odmowie dopuszczenia tej organizacji do udziału w postępowaniu) organ odwoławczy postanowi o wszczęciu postępowania lub o dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w postępowaniu. Skoro zatem w przedmiotowej sprawie postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2012 r. zostało zaskarżone przez Spółkę, której nie przysługiwało prawo wniesienia zażalenia na postanowienie organu I instancji, to skarga ta jest niedopuszczalna. Sąd wskazał nadto, że postanowienie z dnia [...] czerwca 2012 r. jest niezaskarżalne dla żadnego z podmiotów biorących udział w postępowaniu, zatem także organizacji społecznej, ponieważ rozstrzyga o dopuszczeniu tejże organizacji do udziału w postępowaniu głównym przed organem I instancji. W skardze kasacyjnej od powyższego postanowienia P. S. A. w W., na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., zarzuciło naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 52 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 31 § 2 k.p.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., poprzez uznanie, że Spółce nie przysługiwało prawo wniesienia zażalenia na postanowienie organu I instancji o odmowie dopuszczenia Fundacji "[...]" do postępowania, przez co skarżąca nie mogła spełnić przesłanki "wyczerpania środków zaskarżenia", i co w ocenie Sądu stanowiło podstawę do odrzucenia skargi; 2) art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. art. 144 k.p.a. w zw. z art. 31 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, że na postanowienie organu II instancji dopuszczające organizację społeczną do postępowania, które zostało wydane w wyniku rozpatrzenia zażalenia na postanowienie organu I instancji odmawiające dopuszczenia organizacji w postępowaniu, nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego podczas gdy zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. elementem determinującym możliwość wniesienia skargi jest przedmiot rozstrzygnięcia organu I a nie II instancji; 3) art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, tj. odrzucenie skargi na postanowienie organu II instancji o dopuszczeniu udziału w postępowaniu organizacji społecznej ze wskazaniem, że tak wydane postanowienie nie jest objęte kontrolą działalności administracji publicznej sprawowaną przez sądy administracyjne albowiem nie przysługuje na nie zażalenie, podczas gdy z prawidłowej analizy przepisów wskazanych w zarzutach pkt 1 i 2 powyżej wynika, że skarga jest dopuszczalna. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sadowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o przeprowadzenie rozprawy. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że z wykładni art. 31 § 2 k.p.a. w zw. z art. 52 § 1 P.p.s.a. oraz art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. wyraźnie wynika, że postanowienie dopuszczające organizację społeczną do postępowania wydane przez organ II instancji, po rozpatrzeniu zażalenia na postanowienie organu I instancji odmawiające dopuszczenia organizacji społecznej do postępowania - które może wnieść każda ze stron i każdy z uczestników postępowania biorący w nim udział na prawach strony - tj. po wyczerpaniu toku instancyjnego, może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Skarga taka w świetle przepisów prawa przysługuje nie tylko organizacji społecznej, ale także Spółce. Pomimo że zażalenie od postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w G. z dnia [...] kwietnia 2012 r. zostało wniesione tylko przez Fundację, to nie można uznać, że Spółka została pozbawiona prawa wniesienia skargi do WSA na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 182 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – dalej "P.p.s.a.", skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym. Rozpoznając skargę kasacyjną Sąd ten jest związany granicami skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która jednak nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Skarga kasacyjna w przedmiotowej sprawie nie mogła zostać uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie są bezzasadne. W pierwszej kolejności należy ponieść, iż zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Już pierwszy człon omawianego przepisu "postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie" oznacza w istocie zastosowanie skrótu myślowego. Przyjęcie bowiem dosłownego rozumienia prowadziłoby do przekreślenia zasady wynikającej z art. 52 § 1 P.p.s.a. Skoro w konkretnym przypadku chodzi o postanowienie, na które służy środek zaskarżenia, to w rzeczywistości sens analizowanego fragmentu art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. sprowadza się do zaakcentowania, jako wyznacznika kognicji sądu administracyjnego przedmiotu rozstrzygnięcia dokonywanego postanowieniem. Jeżeli zatem w określonej kwestii rozstrzyganej postanowieniem służy zażalenie, to po wyczerpaniu środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym możliwe będzie złożenie skargi do sądu administracyjnego. A contrario, jeżeli określona kwestia nie jest rozstrzygana postanowieniem, na które służy zażalenie, to w świetle wskazanego członu art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. niedopuszczalne będzie złożenie skargi do sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 7 marca 2006 r., sygn. akt II GSK 352/05 [w:] CBOSA). Podkreślić przy tym należy, iż Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje złożenia zażalenia na każde postanowienie. Według wymienionych procedur zażalenie przysługuje tylko na postanowienia wskazane w ustawie. W niniejszej sprawie postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2012 r., którym uchylono postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w G. z dnia [...] kwietnia 2012 r., oraz dopuszczono do udziału na prawach strony Fundację "[...]" w toczącym się przed organem I instancji postępowaniu administracyjnym, zostało wydane na postawie art. 31 § 2 k.p.a. Powyższy przepis stanowi, że organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie. Z regulacji tej nie wynika wprost, czy prawo wniesienia zażalenia przysługuje każdej stronie postępowania administracyjnego czy tylko organizacji społecznej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego kwestię tę rozstrzyga jednak art. 141 § 1 k.p.a., w myśl którego na wydane w toku postępowania postanowienie służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Postanowienie organu I instancji o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu Fundacji "[...]" jest niewątpliwie postanowieniem podjętym w toku postępowania. A zatem skoro art. 31 § 2 k.p.a. stanowi jedynie o prawie do wniesienia zażalenia przez organizację społeczną, której odmówiono dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym, to ten przepis należy, w świetle art. 141 § 1 k.p.a., interpretować jako regulację ograniczającą prawo do wniesienia zażalenia wyłącznie do organizacji społecznej. Pogląd ten znajduje oparcie w literaturze prawniczej (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel, komentarz do art. 31 Kodeksu postępowania administracyjnego [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005 wyd. II). Powyższe rozważania prowadzą do konstatacji, że skargę do sądu administracyjnego może wnieść organizacja społeczna, jeżeli po wyczerpaniu środka zaskarżenia jej żądanie nadal nie będzie uwzględnione, tj. nie będzie ona dopuszczona do udziału w postępowaniu administracyjnym. A contarario zasadnie uznał Sąd pierwszej instancji, że za niedopuszczalną należy uznać skargę na rozstrzygnięcie organu odwoławczego, którym postanowiono o dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w postępowaniu. Niezależnie zatem od tego, że skarżącej Spółce nie przysługiwało prawo do wniesienia zażalenia na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w G. z dnia [...] kwietnia 2012 r., którym odmówiono dopuszczenia Fundacji "[...]" do udziału w postępowaniu w sprawie o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na poszukiwaniu i rozpoznawaniu złóż ropy naftowej i gazu ziemnego, należało uznać, iż w przypadku postanowienia Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2012 r. żadna ze stron nie miała legitymacji do wniesienia skargi na to rozstrzygnięcie, bowiem dopuszcza ono organizację do udziału w postępowaniu administracyjnym przed organem I instancji, a nie stanowi o odmowie jej dopuszczenia. Wskazać dodatkowo należy, że kwestionowanie skutków uchybień związanych z dopuszczeniem do udziału w postępowaniu administracyjnym organizacji społecznej może być podnoszone przy rozpatrywaniu skarg na rozstrzygnięcia kończące postępowanie, a sąd administracyjny dysponuje instrumentem do ich eliminowania (art. 135 P.p.s.a.). Wobec niezasadności zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.