II SA/Rz 1627/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski /spr./ Sędziowie WSA Piotr Godlewski AWSA Maria Mikolik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 maja 2023 r. sprawy ze skargi Ł. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia 24 października 2022 r. nr SKO.4111.1163.2428.2022 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego - skargę oddala - Decyzją z dnia 24 października 2022 r. nr SKO.4111.1163.2428.2022, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krośnie (dalej: "Kolegium"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000, dalej: "K.p.a."), art. 17 ust. 1, ust. 5 pkt 2 lit. a oraz art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 ze zm., dalej: "u.ś.r."), po rozpatrzeniu odwołania Ł.K. (dalej: "Wnioskodawca"/"Skarżący"), od decyzji Wójta Gminy [...] (dalej: "Wójt") z dnia 30 września 2022 r. nr GOPS.5212.74.2022 w sprawie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, utrzymało w mocy decyzję. Wójta. W uzasadnieniu stwierdzone zostało, że wnioskiem z dnia 1 września 2022 r. Skarżący zwrócił się o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką. Wójt, decyzją z dnia 30 września 2022 r. odmówił prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Odmowę uzasadnił tym, że nie zostały spełnione ustawowe przesłanki, ponieważ niepełnosprawność osoby wymagającej opieki nie powstała w okresie, o którym mowa w art. 17 ust. 1b u.ś.r. oraz dodatkowo, ponieważ spełniona została przesłanka negatywna wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., tj. pozostawanie osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim przy jednoczesnym nieposiadaniu przez współmałżonka orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. W odwołaniu Skarżący zarzucił błędne zastosowanie art. 17 ust. 1b u.ś.r. bez uwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego 21 października 2014 (sygn. K 38/13). Wskazał również, że jego ojciec (obecnie przebywający na rencie) posiada niepełnosprawność w stopniu lekkim a dotyczy ona szczególnie schorzeń kręgosłupa i nóg, co jest potwierdzone orzeczeniem lekarskim. Kolegium odwołania nie uwzględniło, aczkolwiek nie podzieliło stanowiska Wójta co do interpretacji art. 17 ust. 1b u.ś.r. Wskazało na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. K 38/13 i jego skutki, które bezpodstawnie nie zostały przez Wójta uwzględnione. Kolegium wskazało, że organy administracji rozstrzygające o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego mają obowiązek orzekać na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 ust. 1b, który z dniem 23 października 2014 r. został uznany za niekonstytucyjny. Wbrew zatem stanowisku Wójta okoliczność, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała po upływie terminów wskazanych w art. 17 ust. 1b ustawy, nie jest to przeszkodą do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Pomimo to, za utrzymaniem w mocy zaskarżonej decyzji przemawiały okoliczności ustalone w trakcie postępowania. Z materiału dowodowego wynika, że osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a współmałżonek nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wystąpiła więc przesłanka negatywna określona w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Jednocześnie Kolegium wskazało, że na tle wskazanego przepisu istnieje rozbieżność poglądów w orzecznictwie sądów administracyjnych. Przedstawiając dwie przeciwstawne linie orzecznicze naprowadziło, że opowiada się za wykładnią językową art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Dlatego uznało, że nie mogą być skuteczne zarzuty podnoszone w odwołaniu, a także okoliczności wynikające z akt sprawy akcentujące fakt, że małżonek osoby wymagającej opieki, z uwagi na swój stan zdrowia, nie jest w stanie takiej opieki sprawować, gdyż sam jej potrzebuje. Decydującą okolicznością jest bowiem niekwestionowany fakt, że nie posiada on wymaganego przez art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Uzyskanie orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności (lub orzeczenia z nim równoważnego) spowoduje, że w sprawie nie będzie zachodzić negatywna przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W skardze Skarżący zaskarżył decyzję Kolegium w całości, zarzucając naruszenie: 1. przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. z uwagi na zaniechanie ustalenia przez organy, że mąż sam jest osobą niepełnosprawną w stopniu uniemożliwiającym sprawowanie odpowiedniej opieki nad swoją żoną, 2) prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 2 lit, a u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że sam fakt pozostawania osoby niepełnosprawnej w związku małżeńskim z osobą nieposiadającą orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności stanowi podstawę odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Na tych podstawach Skarżący sformułował wniosek o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy przez przyznanie Skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia W uzasadnieniu skargi podniesiono, że mama Skarżącego jest osobą wymagającą stałej opieki i pomocy w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Takiej opieki wymaga również jej mąż. Skarżący zrezygnował z pracy za granicą oraz z prowadzenia działalności gospodarczej, nie mogąc pogodzić opieki faktycznie nad obojgiem rodziców. Tymczasem organy poprzestały na ustaleniu, że mąż jest osobą, która nie legitymuje się zaświadczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organy nie dopatrzyły się konieczności zbadania czy ma on faktyczną możliwość sprawowania odpowiedniej opieki nad żoną. Zaniechanie to Skarżący uważa za istotne uchybienie mające wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Co do zarzutu naruszenia prawa materialnego skarżący odwołał się do orzecznictwa stwierdzając, że ślepe stosowanie przepisu, bez przeprowadzenia właściwiej wykładni prawa celem wydobycia zawartej w nim normy prawnej, zwłaszcza wykładni celowościowej, która w przedmiotowej sprawie ma fundamentalne znaczenie, uznać należy za naruszenie prawa materialnego. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga jest nieuzasadniona. I. Stan sprawy jest następujący. Wnioskiem z dnia 1 września 2022 r. (data wpływu do organu), Skarżący wystąpił o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką. Do wniosku załączył m.in. orzeczenie o stopniu niepełnosprawności matki oraz orzeczenie o stopniu niepełnosprawności ojca (męża osoby wymagającej opieki) z którego wynika, że ojciec zaliczony jest do lekkiego stopnia niepełnosprawności. Po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego potwierdzającego, że Wnioskodawca sprawuje osobistą opiekę nad niepełnosprawną matką, Wójt zawiadomił Skarżącego w trybie art. 10 § K.p.a., a następnie decyzją z dnia 30 września 2022 r., odmówił prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką. Rozpoznając odwołanie Skarżącego, Kolegium utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Decyzja Kolegium z dnia 24 października 2022 r. stanowi przedmiot skargi. II. Materialnoprawną podstawę odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego stanowi art. 17 ust. 5 pkt 2 lit.a u.ś.r. Zgodnie z tym przepisem świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Trafnie Kolegium wskazało, że wykładnia powyższego przepisu dokonywana przez sądy administracyjne nie była jednolita. W związku z rozbieżnością poglądów, Rzecznik Praw Obywatelskich wnioskiem z dnia 6 kwietnia 2022 r., na podstawie art. 264 § 2 w związku z art. 15 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej "P.p.s.a."), wystąpił o podjęcie przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwały mającej na celu wyjaśnienie: "Czy podstawę do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania lub rezygnowania z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, przez osoby wskazane w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. stanowi wyłącznie legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki (art. 17 ust. 1a u.ś.r.), współmałżonka osoby wymagającej opieki (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.) orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, czy też dopuszczalne jest przyznanie, osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania lub rezygnowania z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji w sytuacjach, gdy rodzice osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki (art. 17 ust. 1a u.ś.r.), współmałżonek osoby wymagającej opieki (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.) nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale z przyczyn obiektywnych nie mogą sprawować realnie i efektywnie opieki nad osobą wymagającą wsparcia". Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 14 listopada 2022 r. podjął uchwałę, sygn. I OPS 2/22, następującej treści: 1. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.); 2. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit.a u.ś.r.). Podjęcie uchwały abstrakcyjnej ma ten skutek, że uchwała ta wiąże sądy administracyjne, co wynika z art. 269 § 1 P.p.s.a. Przepis ten nie pozwala bowiem żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. wyrok NSA z dnia 27 listopada 2020 r. sygn. II GSK 3773/17, czy z dnia 12 lutego 2019 r. sygn. I FSK 116/17). W orzecznictwie podkreśla się również, że dokonana w uchwale składu poszerzonego interpretacja przepisów prawa administracyjnego jest wiążąca zarówno dla zwykłych, jak i rozszerzonych składów orzekających. Skutkiem takiego związania jest to, że składowi sądu administracyjnego rozpoznającemu sprawę nie wolno samodzielnie przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2017 r. sygn. II OSK 378/16). III. W stanie faktycznym sprawy jest bezsporne, że wymagająca opieki matka Wnioskodawcy pozostaje w związku małżeńskim, a jej współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W związku z tym, będąc związany dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładnią prawa materialnego wyrażoną we wskazanej wyżej uchwale Sąd stwierdza, że wystąpiła negatywna przesłanka, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit.a u.ś.r., do przyznania Skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką, bowiem matka pozostaje w związku małżeńskim a jej współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z tych przyczyn skarga podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.