II SA/Rz 1628/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk Sędziowie WSA Ewa Partyka WSA Paweł Zaborniak /spr./ Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2015 r. sprawy ze skargi E. K. na zarządzenie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie udostępniania miejsc pod groby na cmentarzu -skargę oddala- II SA/Rz 1628/14 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi EK jest zarządzenie Prezydenta Miasta [.] z dnia [.] maja 2011 r. nr [.], wydane w przedmiocie przeniesienia praw do miejsca pod grób. Zarządzeniem tym, wydanym na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 poz. 594 z późn. zm., dalej: "u.s.g.") oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (tekst jedn. Dz. U. z 2011 r. Nr 118, poz. 687 z późn. zm., dalej: "u.o.c."), Prezydent wyraził zgodę na udostępnianie osobie żyjącej, na cmentarzach komunalnych w [.] jednego miejsca pod grób oraz ustalił, że miejsca grzebalne udostępniane będą jedynie mieszkańcom Miasta [.] (§ 1 zarządzenia). Wykonanie zarządzenia powierzył Dyrektorowi Zarządu Zieleni Miejskiej w [.] (§ 2 zarządzenia). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, poprzedzonej wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, EK wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem skarżącej zarządzenie narusza przepisy art. 140, ewentualnie art. 348 w zw. z art. 336 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 121 z późn. zm., dalej: "K.c.") oraz art. 10 ust. 1 u.o.c., bowiem błędnie stanowi, że nie ma ona prawa do przeniesienia na rzecz podmiotu trzeciego przysługujących jej uprawnień do grobu. Wszak przepis art. 10 ust. 1 u.o.c. określa wyłącznie krąg osób uprawnionych do miejsca grzebalnego, w którym został już dokonany pochówek. W innych przypadkach prawo do miejsca pod grób jest prawem zbywalnym i może być w sposób dowolny przenoszone na osoby trzecie. Mające pierwotnie majątkowy charakter uprawnienie do dysponowania grobem przybiera postać prawa niemajątkowego i nieprzenoszalnego dopiero z chwilą pochowania w grobie zwłok ludzkich. Ponadto zdaniem strony skarżącej kwestionowanym zarządzeniem Prezydent naruszył przepisy art. 40 ust. 1 i 2 w zw. z art. 41 ust. 1 i 2 u.s.g., gdyż wskazane normy nie dają podstaw do stanowienia aktów prawa miejscowego przez organ wykonawczy gminy. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta [.] wniósł o jej oddalenie. Podał, że zaskarżone zarządzenie nie jest aktem prawa miejscowego i nie reguluje kwestii przenoszenia praw do grobu. Podjęte zostało w sprawie udostępniania osobom żyjącym miejsc pod groby na cmentarzach komunalnych gdyż z uwagi na charakter miejsca grzebalnego brak jest podstaw do udostępniania osobie więcej niż jednego miejsca grzebalnego. W 2012 r. skarżącej zostało udostępnione miejsce pod grób murowany na okres 20 lat, za które uiściła opłatę. Obecnie chce ona przenieść prawa do korzystania z gruntu pod grób na rzecz swojej sąsiadki, jednakże kwestia ta nie jest przedmiotem kwestionowanego zarządzenia. Zdaniem organu zaskarżone zarządzenie nie narusza wskazanych w skardze przepisów K.c., gdyż z prawa do grobu nie wynika prawo własności lub posiadania. Właścicielem nieruchomości, na której zlokalizowane jest miejsce pod grób jest Gmina Miasto [.], zaś skarżąca jest tylko i wyłącznie użytkownikiem tego miejsca. Bez znaczenia pozostaje w tym przypadku fakt wykonania części podziemnej grobowca, gdyż grób taki nie stanowi przedmiotu odrębnej od gruntu własności. Stąd też miejsce pod grób nie jest rzeczą w rozumieniu K.c. i nie może być przedmiotem obrotu rynkowego, bo nie taki jest jego cel. Zbycia miejsca grzebalnego innej osobie nie przewiduje również u.o.c. W myśl przepisów tej ustawy, osobą, która może korzystać z miejsca grzebalnego jest wyłącznie osoba, która uiściła opłatę za to miejsce i jej rodzina. Po uiszczeniu opłaty, jeżeli w tym czasie osoba uprawniona zmieni decyzję, może jedynie oddać miejsce z powrotem zarządcy cmentarza, lecz nie może zbyć go innej osobie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Skarga została przez WSA oddalona gdyż okazała się niezasadna. Na wstępie wypada wyjaśnić, stronom że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Należy dodać, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Przedmiotem złożonej do WSA skargi, EK uczyniła Zarządzenie Prezydenta Miasta [.] z dnia [.] maja 2011 r. nr [.], w sprawie udostępniania osobom żyjącym miejsc pod groby na cmentarzach komunalnych w [.]. Zasadniczą podstawę w procesie kontroli legalności uchwał i zarządzeń organów samorządu gminnego stanowi to, czy stronie skarżącej przysługuje legitymacja skargowa do zaskarżenia tych aktów na podstawie art. 101 § 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.; zwana dalej u.s.g.). Według treści powołanego wyżej artykułu, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Należy w tym miejscu wyraźnie podkreślić, że uwzględnienie skargi na podstawie przytoczonej wyżej regulacji może nastąpić jedynie wówczas gdy zostanie wykazane nie tylko posiadanie przez stronę wnoszącą skargę interesu prawnego lub uprawnienia ale także naruszenie przez organ tych chronionych prawem wartości. Do cech interesu prawnego zalicza się jego realność, co powoduje wykluczenie interesów przewidywalnych w przyszłości, interesów czysto hipotetycznych. Interes prawny to rzeczywiście a nie hipotecznie istniejąca potrzeba ochrony prawnej określonego podmiotu. O istnieniu tak rozumianego interesu możemy mówić wówczas, kiedy działanie organu administracji o wymiarze konkretyzującym dotyka w sposób bezpośredni normatywnie ukształtowaną sytuację konkretnego podmiotu (zob. A. Duda, Interes prawny w polskim prawie administracyjnym, Warszawa 2008 r., s. 79 i 80). Podsumowując, nie może być mowy o uwzględnieniu skargi złożonej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., jeżeli akt organu samorządu gminnego nie narusza interesu prawnego strony skarżącej. Zdaniem Składu Orzekającego WSA, strona skarżąca nie wykazała, że jej interes prawny został naruszony postanowieniami Zarządzenia Prezydenta Miasta [.] z dnia [.] maja 2011 r., nr [.]. Stwierdzić należy, iż objęte skargą Zarządzenie jest aktem z zakresu administracji publicznej, gdyż dotyczy kwestii realizacji przez Organy Gminy Miasto [.] zadania publicznego polegającego na utrzymaniu i zarządzaniu cmentarzem komunalnym w [.]. Utrzymanie i zarządzanie cmentarzami komunalnymi należy w świetle art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz.U. z 2011 r., Nr 118, poz. 687 ze zm.), do ustawowych obowiązków organów wykonawczych gminy, zaś w świetle art. 7 ust. 1 pkt 13 u.s.g. zadania własne gminy obejmują sprawy cmentarzy gminnych. Nie budzi też wątpliwości Sądu, iż zarządzenie to ze względu na swój przedmiot ustala sytuację administracyjnoprawną strony skarżącej, bowiem jak wynika z nadesłanych do WSA dokumentów, EK jest mieszkańcem gminy, czyli osobą wskazaną w § 1 ust. 2 Zarządzenia. Stosownie do tej regulacji Zarządzenia, miejsca grzebalne na cmentarzach komunalnych w [.] udostępniane będą jedynie mieszkańcom Miasta [.]. Ponieważ skarżąca przed wniesieniem skargi wezwała Prezydenta Miasta [.] do usunięcia naruszenia interesu prawnego jakiego zdaniem strony dopuścił się ten organ przy wydawaniu zarządzenia (vide: pismo z dnia 20 sierpnia 2014 r. o dacie wpływu do Organu 2 września 2014 r.), to zostały spełnione ustawowe warunki dopuszczalności skargi ustanowione w treści art. 101 ust. 1 u.s.g. Sąd po dokładnej analizie postawionych w skardze zarzutów oraz treści Zarządzenia Prezydenta Miasta [.], zobligowany był uznać zasadność wniosku Organu o oddalenie skargi. Otóż zupełnie trafnie podnosi Prezydent Miasta [.], że jego Zarządzenie nie reguluje choćby w drobnym zakresie kwestii przenoszenia praw do grobu. Niewątpliwie jego treść wyraża zgodę Prezydenta na udostępnienie osobie żyjącej na cmentarzach komunalnych jednego miejsca pod grób. Miejsca te mogą być udostępniane jedynie mieszkańcom Miasta [.]. Zadanie wykonania postanowień tego aktu Prezydent powierzył Dyrektorowi Zarządu Zieleni Miejskiej w [.]. Wbrew temu co twierdzi w swej skardze oraz w wezwaniu do usunięcia naruszenia interesu prawnego EK, przedmiot skargi nie zakazuje jak i nie ogranicza skarżącej w przenoszeniu praw do grobu. Innymi słowy, Prezydent swym Zarządzeniem nie zakazał skarżącej dokonywania czynności prawnych o skutku rozporządzającym względem przysługującego jej prawa do miejsca grzebalnego czyli miejsca służącego do pochowania zmarłego. W konsekwencji, Zarządzenie Prezydenta Miasta [.] nie pogarsza sytuacji prawnej skarżącej a więc nie może naruszać jej interesu prawnego w sposób w jaki to w skardze zdefiniowano. Zaskarżone do WSA Zarządzenie Prezydenta Miasta [.] nie narusza powołanych w skardze przepisów prawa dotyczących kwestii obrotu prawem do miejsca grzebalnego, bowiem nie normuje w żadnym ze swych postanowień tego czy skarżąca może czy nie może przenosić przysługujących jej praw do grobu na cmentarzach komunalnych w [.]. Sąd odpowiadając na zarzut naruszenia art. 40 ust. 1 i 2 i art. 41 ust. 1 i 2 u.s.g., także uznaje go za nieuzasadniony, bowiem przedmiotowe zarządzenie nie jest aktem prawa miejscowego jak twierdzi skarżąca. Prezydent Miasta [.] nie powołał powyższych regulacji w treści Zarządzenia. Organ wydając ten akt nie twierdził również, iż jest on aktem prawa miejscowego a więc aktem prawa powszechnie obowiązującego. Stanowisko to podtrzymano w odpowiedzi na skargę, trafnie przyjmując, iż art. 30 ust. 1 u.s.g. oraz art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach nie przyznają organowi gminy kompetencji do stanowienia aktów prawa miejscowego. Nawet gdyby uznać, że postanowienia tego aktu zawierają normy postępowania o charakterze powszechnie obowiązującym na terenie gminy, to nie sposób stwierdzić iż dotykają one w sposób negatywny interes prawny skarżącej, skoro na ich podstawie jako mieszkaniec Miasta [.] uzyskała dostęp do składnika mienia gminy. Ponieważ interes prawny strony skarżącej nie został w jakimkolwiek stopniu naruszony na skutek wydania przez Prezydenta Miasta [.] Zarządzenia z dnia [.] maja 2011 r., nr [.], to skargę EK należało oddalić jako nieuzasadnioną. Z tych przyczyn orzeczono jak w sentencji wyroku o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.