II SA/Rz 1629/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski /spr./ Sędziowie WSA Ewa Partyka AWSA Karina Gniewek - Berezowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 1 lutego 2022 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej A. K. kwotę 480 zł /słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "Kolegium") decyzją z dnia [...] września 2021 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "K.p.a."), w zw. z art. art. 17 ust. 1a pkt 4, ust. 1b pkt 1,2 oraz ust. 5 pkt 2 lit.a ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r., poz. 111 ze zm., dalej: "u.ś.r."), po rozpatrzeniu odwołania A.K. (dalej: "Skarżąca") od decyzji Wójta Gminy [...] (dalej: "Wójt") z dnia [...] czerwca 2021 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu stwierdzone zostało, że Skarżąca wnioskiem z dnia 16 lutego 2021 r. zwróciła się o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Matka legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, przy czym nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 19 lipca 2017 r. Matka pozostaje w związku małżeńskim, mąż jest emerytem, ale ze względu na stan zdrowia nie jest w stanie opiekować się żoną i nie sprawuje nad nią opieki. Nie legitymuje się także orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz o zatrudnianiu osób niepełnosprawnych oraz nie posiada orzeczenia o całkowitej niezdolności do pracy i do samodzielnej egzystencji ani orzeczenia o niezdolności do samodzielnej egzystencji, orzeczonych na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z funduszu ubezpieczeń społecznych. W tym stanie faktycznym Wójt, odmawiając Skarżącej ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką, powołał się na brak spełnienia przesłanki wynikającej z art. 17 ust. 1b i ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. W odwołaniu Skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez zastosowanie art. 17 ust. 1b u.ś.r. bez uwzględniania wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 oraz błędne zastosowanie art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. Rozpoznając odwołanie Kolegium wskazało na art. 17 u.ś.r. podkreślając, że obowiązek opieki nad członkiem rodziny wywodzony jest z obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego oraz art. 23 i art. 27 tego Kodeksu. Powołując orzecznictwo sądów administracyjnych podkreśliło, że małżonek należy do kręgu osób obciążonych powinnością noszącą cechy obowiązku alimentacyjnego, co łączy się z prawem ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Skoro małżonek jest pierwszą osobą z kręgu zobowiązanych do alimentacji po ustaniu, unieważnieniu lub orzeczeniu separacji małżeństwa, to tym bardziej jest on pierwszym zobowiązanym do dostarczania środków utrzymania współmałżonkowi w trakcie trwania małżeństwa, na podstawie art. 27 Kodeksu. Tym samym to na małżonku ciąży względem drugiego małżonka obowiązek alimentacyjny, który wyprzedza obowiązek krewnych małżonka wymagającego opieki. Wyjątek w tym zakresie, w świetle art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. dotyczy sytuacji, gdy oboje małżonkowie są niepełnosprawni w stopniu znacznym, co wiąże się z sytuacją braku możliwości dopełnienie przez nich obowiązku wzajemnej opieki z uwagi na stan zdrowia i niedołężność. Wówczas uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego dla krewnych przysługuje dopiero wtedy, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, przez co nie jest możliwe wypełnianie przez niego ustawowego obowiązku alimentacyjnego w sposób właściwy. Skoro mąż wymagającej opieki (jednocześnie ojciec Skarżącej) nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to fakt ten eliminuje Skarżącą, jako uprawnioną, do ustalenia świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zawodowej. Kolegium nie zgodziło się natomiast co do wykładni art. 17 ust. 1 b u.ś.r. dokonanej w zaskarżonej decyzji. Powołując wyrok TK z dnia 21 października 2014 r. sygn. K 38/13. wskazało, że powstanie niepełnosprawności w okresie wymienionym w art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie stanowi przeszkody do uznania spełnienia przesłanki określonej w tym przepisie, od której zaistnienia uzależnione jest przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Rozpatrywanie spraw w tym zakresie winno następować z pominięciem kryterium daty powstania niepełnosprawności. W skardze Skarżąca reprezentowana przez fachowego pełnomocnika wniosła o uchylenie decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła rażącą obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. poprzez przyjęcie, że do kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego nie zalicza się córki, będącej jednocześnie opiekunem faktycznym osoby niepełnosprawnej z uwagi na to, iż opieka ta powinna być sprawowana przez współmałżonka niepełnosprawnej, który nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, podczas, gdy funkcjonalna wykładania ww. przepisów winna skutkować przyznaniem wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu podniesiono, że wykładnia językowa art. 17 ust. 1a u.ś.r. dokonana przez Kolegium prowadzi do wyników sprzecznych z przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Świadczenie pielęgnacyjne zgodnie z zamiarem ustawodawcy stanowić ma formę wsparcia rodziny pozostającej nie tylko w trudnej sytuacji materialnej, ale i faktycznej, spowodowanej koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą wymagającą takiej pomocy, ze względu na swój stan zdrowia. Pozostając wyłącznie przy wyniku wykładni językowej tego przepisu należałoby uznać, że świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawnym przysługiwałoby wyłącznie współmałżonkowi lub dzieciom osoby, które ze względu na swoją sytuację życiową bądź stan zdrowia nie mogą sprawować takiej opieki. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga jest uzasadniona. I. Stan sprawy jest następujący. I.1. Decyzją z dnia 9 października 2020 r. Wójt, w uwzględnieniu wniosku, przyznał Skarżącej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką, począwszy od 1 listopada 2020 r. I.2. W dniu 16 lutego 2021 r. wpłynął do organu wniosek Skarżącej reprezentowanej przez fachowego pełnomocnika o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad matką. Do wniosku dołączono m.in. oświadczenie datowane [...], 12 lutego 2021 r., z powołaniem art. 27 ust. 5 u.ś.r., o rezygnacji ze specjalnego zasiłku opiekuńczego oraz zaświadczenie lekarskie o stanie zdrowia męża osoby wymagającej opieki, urodzonego [...] r. (ojciec Skarżącej). Procedując w tym przedmiocie przeprowadzono wywiad środowiskowy potwierdzający, że Skarżąca sprawuje opiekę nad niepełnosprawną matką. Oświadczenia złożył również małżonek osoby wymagającej opieki z których wynika, że nie jest w stanie opiekować się żoną ze względu na stan zdrowia oraz, że nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W tym stanie sprawy Wójt, decyzją z dnia 19 marca 2021 r., odmówił Skarżącej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką. Jako przyczyny odmowy wskazał, na negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u,ś.r. oraz na przepis art. 17 ust. 1b tej ustawy, bowiem inwalidztwo u osoby wymagającej opieki powstało w wieku 64 lat. Na skutek odwołania, Kolegium decyzją z dnia 19 kwietnia 2021 r. uchyliło zaskarżone rozstrzygnięcie i sprawę przekazało Wójtowi do ponownego rozpatrzenia. Kolegium wskazało, że w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. K 38/13, data powstania niepełnosprawności nie stanowi przesłanki negatywnej w przyznaniu Skarżącej dochodzonego świadczenia. Stwierdziło również, że małżonek osoby wymagającej opieki, ze względu na swój wiek i stan zdrowia, nie jest w stanie sprawować opieki nad żoną. Natomiast przyczyną kasacyjnego rozstrzygnięcia były braki w materiale dowodowym w zakresie rezygnacji przez Skarżącą z zatrudnienia, jako jednej z przesłanek warunkujących przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. I.3. Realizując wytyczne zawarte w decyzji Kolegium, Wójt uzupełnił materiał dowody w zakresie aktywności zawodowej Skarżącej, po czym w dniu 21 maja 2021 r. zawiadomił pełnomocnika o zakończeniu postępowania i uprawnieniach wynikających z art. 10 § 1 K.p.a. Następnie decyzją z dnia 9 czerwca 2021 r. odmówił Skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Z obszernego uzasadnienia wynika, że Skarżąca od stycznia 2006 r. do 31 sierpnia 2018 r. z niewielkimi przerwami pracowała na podstawie mowy o pracę w pełnym wymiarze czasu pracy. Następnie od 1 września 2018 r. do 1 czerwca 2019 r. pobierała zasiłek macierzyński z ZUS, po czym od 5 czerwca 2019 r. do 31 października 2019 r. była zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna i pobierała zasiłek dla bezrobotnych. Z dniem 1 listopada 2019 r. Skarżąca wyrejestrowała się z ewidencji osób bezrobotnych i od dnia 1 listopada 2019 r. nieprzerwanie pobiera specjalny zasiłek opiekuńczy z tyłu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Wójt stwierdził, że Skarżąca nie podejmuje zatrudnienia, ponieważ sprawuje opiekę nad matką, jednakże brak jest podstaw do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Jako przyczynę negatywnego rozstrzygnięcia wskazał na negatywną przesłankę, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. a także na okoliczność, że osoba wymagająca opieki nie spełnia warunku w zakresie daty powstania niepełnosprawności, przewidzianego przepisem art. 17 ust. 1b u.ś.r. Wójt wskazał również, że Skarżąca w dniu ustalania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uprawniona jest do specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie decyzji z dnia 31 października 2020 r., na okres do dnia 31 października 2021 r. Nie została więc spełniona przesłanka zawarta w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., uzależniająca przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od rezygnacji z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Wprawdzie Skarżąca złożyła oświadczenie o rezygnacji z tego świadczenia, jednakże dopiero z dniem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego co oznacza, że w dniu ustalania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego Skarżąca byłaby jednocześnie uprawniona do pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego. W odwołaniu pełnomocnik Skarżącej zarzucił naruszenie art. 17 ust. 1b, art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a, art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b oraz art. 27 ust. 5 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. I.4. Kolegium odwołania nie uwzględniło i utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję odniosło się jedynie do zarzutu naruszenia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a oraz art. 17 ust. 1b u.ś.r. Odnośnie do przesłanki negatywnej określonej pierwszym ze wskazanych przepisów (współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności), wskazało na wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2020 r. sygn. I OSK 599/20 i zgodziło się ze stanowiskiem Wójta, że mąż osoby wymagającej opieki (ojciec Skarżącej) w pierwszej kolejności jest obowiązany do sprawowania opieki. Natomiast w odniesieniu do odmowy uzasadnionej przepisem art. 17 ust. 1b u.ś.r., po raz wtóry wskazało na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. K 38/13 i wadliwą interpretacją wskazanego przepisu zastosowaną przez organ I instancji. Pominęło natomiast tę część odwołania, w której zarzucono błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b oraz art. 27 ust. 5 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. Decyzja Kolegium z dnia 10 września 2021 r. stanowi przedmiot skargi. II. Rozpoznając odwołanie Skarżącej od odmownej decyzji Wójta z dnia 19 marca 2021 r. Kolegium orzekło kasacyjnie i wskazało na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. K 38/13 oraz nieprawidłowe stanowisko Wójta odnośnie do daty powstania niepełnosprawności, jako przesłanki negatywnej w przyznaniu Skarżącej dochodzonego świadczenia. Stwierdziło również, że małżonek osoby wymagającej opieki, ze względu na swój wiek i stan zdrowia, nie jest w stanie sprawować opieki nad żoną. Natomiast jako przyczynę podjęcia decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. wskazało konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w zakresie rezygnacji przez Skarżącą z zatrudnienia, jako jednej z przesłanek warunkujących przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Decyzja kasacyjna będąca rozstrzygnięciem procesowym, nie kształtuje stosunku materialnoprawnego. Wobec tego Wójt nie był skutecznie związany ocenami prawnymi organu II Instancji. Natomiast był związany prawnie wskazanymi przez Kolegium "okolicznościami", jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu tej sprawy. Sąd stwierdza, że we wskazanym przez Kolegium zakresie materiał dowodowy został uzupełniony. Wójt na nowo ustalił stan faktyczny oraz prawny i po raz wtóry odmówił Skarżącej ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Podkreślić w tym miejscu należy, że w kwestiach daty powstania inwalidztwa u osoby niepełnosprawnej oraz możliwości sprawowania opieki przez współmałżonka, ustalenia poczynione zostały w oparciu o uprzednio zgromadzony materiał dowodowy. Kolegium, jak wskazano w punkcie I.4 uzasadnienia, utrzymało w mocy tę decyzję. Zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a., uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, z kolei, uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Wymagania, jakie stawia powyższy przepis uzasadnieniu decyzji Kolegium należy odczytać w powiązaniu z wyrażoną w art. 8 K.p.a. zasadą pogłębiania zaufania do władzy publicznej. Jest tak dlatego, ponieważ w oparciu o ten sam materiał dowodowy Kolegium odmiennie rozstrzygnęło w przedmiocie przesłanki negatywnej wyrażonej w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. W orzecznictwie podkreśla się, że nie będzie sprzyjać realizacji zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej podejmowanie w tej samej sprawie przeciwstawnych działań przez organy państwa, dokonywanie skrajnie różnej oceny tego samego stanu faktycznego, jak również zmienność poglądów i rozstrzygnięć (zob. np. wyrok NSA z dnia 26 listopada 1999 r. sygn. V SA 978/99, z dnia 3 lutego 1999 r. sygn. I SA/Gd 370/97 czy z dnia 28 kwietnia 1999 r. sygn. IVSA 895/97). Zmienność poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach w odniesieniu do tego samego adresata, wydanych na tle takich samych stanów faktycznych bez bliższego uzasadnienia takiej zmiany stanowi naruszenie art. 8 K.p.a. (wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 1998 r. sygn. I SA/Łd 652/97). Sąd poglądy te podziela i stwierdza, że Kolegium w ogólnikowy sposób, z naruszeniem art. 107 § 3 K.p.a., uzasadniło rozstrzygnięcie w części, w której podzieliło stanowisko Wójta o wystąpieniu negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Powołanie przepisów i orzecznictwa, w tym poglądu wyrażonego w wyroku NSA z dnia 11 sierpnia 2020 r. sygn. I OSK 599/20, wedle którego pozostawanie podopiecznego w związku małżeńskim, gdy małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności, wyklucza - "co do zasady" (podkreślenie Sądu) krewnych zobowiązanych do alimentacji w dalszej kolejności, w sytuacji odmiennego stanowiska wyrażonego w uprzednio podjętej decyzji kasacyjnej, czyni uzasadnienie zaskarżonej decyzji wadliwym. Niezależnie od tego Sąd stwierdza, że Kolegium, poza trafnym wytknięciem Wójtowi nieprawidłowej wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r., nie odniosło się do pozostałych zarzutów odwołania. Reasumując: uzasadnienie zaskarżonej decyzji z zakresie negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. oraz brak odniesienia się do wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia zarzutów odwołania stanowi o naruszeniu art. 107 § 3 w zw. z art. 8 K.p.a., przy czym naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych przyczyn Sad orzekł, jak w wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "P.p.s.a."). Orzeczenie o kosztach ma oparcie w przepisie art. 200 P.p.s.a.