II SA/Rz 165/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Ewa Partyka /spr./ Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Joanna Zdrzałka Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi R. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Dyrektora Biura Rozwoju Miasta z dnia [...] października 2016 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego R. M. kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi RM jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [.] (dalej: SKO w [.] lub Kolegium) z dnia [.] grudnia 2016 r. nr [.] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, którą wydano w następującym stanie sprawy; Podaniem z dnia [.] czerwca 2016 r. AB i JB wystąpili z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy na zamierzenie inwestycyjne mające polegać na przebudowie, nadbudowie i rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego z możliwością usytuowania w odległości 1,5 m lub przy granicy z działkami nr ewid. 873, 874, 875, obr. [...] w [.]. Decyzją z dnia [.] października 2016 r. nr [.], Dyrektor Biura Rozwoju Miasta [.], powołując się na uchwałę Rady Miejskiej w [.] z dnia [.] kwietnia 2015 r. nr 80/2015 w sprawie upoważnienia do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej (Dz. U. Woj. [...] z 2015 r. poz. [...]), ustalił dla inwestorów warunki zabudowy na planowane zamierzenie inwestycyjne, tj. przebudowę, nadbudowę i rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr ewid. 876 przy ul. [.]. Na terenie objętym wnioskiem nie obowiązywał bowiem miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a planowane przedsięwzięcie spełnia warunki określone w art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej zwanej: "Upzp"). Rodzaj zabudowy określono jako mieszkaniowy jednorodzinny. Nieprzekraczalną linię zabudowy od krawędzi jezdni wyznaczono na 6 m, a projekt decyzji uzgodniono z zarządcą drogi. Dopuszczono rozbudowę w zbliżeniu do granicy na odległość 1,5 m lub bezpośrednio przy granicy w obszarze oznaczonym na załączniku graficznym nr 1 do decyzji. Określono, że powierzchnia nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki przyjętej pod zabudowę nie powinna przekraczać 50% jej powierzchni, a powierzchnia biologicznie czynna powinna wynosić co najmniej 20%. Szerokość elewacji frontowej wyznaczono maksymalnie do 8 m od ul. [.], wysokość istniejącej części nadbudowywanej, rozbudowywanej i przebudowanej nie powinna wynosić więcej niż 8 m licząc od wejścia głównego do kalenicy dachu, projektowanej rozbudowy budynku w kierunku północnym – maksymalnie do poziomu wysokości usytuowanych parapetów pierwszej kondygnacji mieszkalnej istniejącego budynku. Dach określono jako: płaski, jedno, dwu lub wielospadowy o nachyleniu od 3 do 45o, z możliwością realizacji poddasza użytkowego i jego doświetlenia za pomocą okien dachowych lub lukarn. Kalenica główna powinna być prostopadła lub równoległa względem elewacji frontowej budynku. Ustalono ponadto, że teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej ul. [.] i ul. [.], a obsługa komunikacyjna będzie się odbywać z tej ostatniej istniejącym zjazdem. Polecono zapewnić co najmniej 1 miejsce postojowe na 1 mieszkanie. Stwierdzono, że teren wyposażony jest w odpowiednią infrastrukturę techniczną i z uwagi na położenie na terenie miasta nie stosuje się do niego ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Działka inwestycyjna położona jest w strefie ochrony konserwatorskiej "C", ale projekt decyzji pozytywnie uzgodniono z konserwatorem zabytków. Położona jest także w obszarze górniczym, więc decyzję skierowano do uzgodnienia z Dyrektorem Okręgowego Urzędu Górniczego w [.], który nie wyraził stanowiska, a tym samym nastąpił skutek "milczącej zgody". W odwołaniu RM zarzucił niepoprawne wyznaczenie obszaru inwestycji poprzez nieprawidłowe oznaczenie granic zabudowy, ponieważ w rzeczywistości, co jednak nie wynika z mapy, należący do niego budynek na działce nr 877 styka się ścianą z rozbudowywanym budynkiem inwestorów. Dopuszczono do rozbudowy części budynku bliźniaczego, którego jedna część stanie się szersza i wyższa, czym zaburzy ład przestrzenny. Nie wykazano natomiast, aby w obszarze analizowanym istniał obiekt, który planuje się wykonać. Wskazał też na naruszenie ochrony interesów osób trzecich, ponieważ jego budynek zostanie zacieniony. Decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. SKO w [.] utrzymało decyzję pierwszej instancji w mocy. W ocenie organu odwoławczego spełnione zostały warunki do ustalenia na wniosek inwestorów warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. W obecnym stanie zagospodarowania działki inwestorów znajduje się już na nim budynek mieszkalny; podobna zabudowa występuje w sąsiedztwie i pozwalała ona na ustalenie spełnienia wymagania dobrego sąsiedztwa określonego w art. 61 ust. 1 Upzp. Teren ma dostęp do drogi publicznej i niezbędną infrastrukturę techniczną, nie wymaga uzyskania zgody na zmianę kwalifikacji gruntów, ponieważ stanowi tereny mieszkaniowe. Zarzuty odwołania nie mogły być zaś uwzględnione, ponieważ kwestie własnościowe i immisyjne nie mogły być rozpatrywane w tym postępowaniu. W decyzji zawarto zaś niezbędne wymagania mające chronić uzasadnione interesy osób trzecich. Sam natomiast wniosek był kompletny. W skardze RM, żądając uchylenia w całości wydanych w sprawie decyzji i orzeczenia o kosztach postępowania, zarzucił naruszenie przez organy: 1) art. 61 ust. 1 Upzp poprzez błędne uznanie ziszczenia się przesłanek w nim określonych pomimo nieprawidłowego wyznaczenia obszaru inwestycji, naruszenia ochrony interesów osób trzecich i wymagań kształtowania ładu przestrzennego, 2) art. 7 K.p.a., tj. zasady uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz innych stron postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a., 3) art. 7 i 77 § 1 K.p.a. poprzez błędną ocenę materiału dowodowego i naruszenie zasady prawdy obiektywnej, Skarżący ponowił argumentację odwołania wskazując, że załącznik graficzny błędnie określa położenie należącego do niego budynku i budynku inwestora, ponieważ nie są one od siebie oddalone, lecz połączone są wspólną ścianą. Ma również wspólny balkon wychodzący poza obrys budynku, a po realizacji inwestycji będzie on przylegał do muru i znajdował się poniżej poziomu garażu. Są to budynki w zabudowie bliźniaczej, a wyznaczona linia nowej zabudowy zakłóci ład przestrzenny związany z charakterem dotychczasowej zabudowy. Powstanie budynek wyższy i szerszy niż sąsiedni, co z kolei doprowadzi do zacienienia jego budynku. Ponadto SKO w [.] nie odniosło się do zarzutu wskazującego, że rozbudowa ma być zlokalizowana na przyłączu kanalizacyjnym i studzience kanalizacyjnej. W odpowiedzi na skargę SKO w [.] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Podniosło, że przepis § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dopuszcza wyznaczenie innej linii zabudowy aniżeli przedłużenie linii istniejącej na działkach sąsiednich, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej. Ustalona w decyzji o warunkach zabudowy lokalizacja nie narusza postanowień ustawy o drogach publicznych, ponieważ zachowana zostanie minimalna odległość wynosząca 6 m od krawędzi jezdni. W piśmie z dnia 23 marca 2017 r. skarżący uzupełniając skargę wskazał, że realizacja inwestycji wymagać będzie rozebrania części balkonu, a wobec tego, że ma on wspólną konstrukcję doprowadzi do jej osłabienia w części, w jakiej balkon pozostanie przy jego budynku. Ponadto wysokość planowanego garażu umożliwi wejście z dachu na jego balkon. W pobliżu nie istnieje zaś zabudowa podobna do planowanej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 – określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Po rozpoznaniu sprawy w powyższych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z przyczyn, które zostały wzięte pod uwagę z urzędu. Przedmiotem skargi jest decyzja wydana w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji mającej polegać na przebudowie, nadbudowie i rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. 876 obr. [...] przy ul. H. w P. wydana na wniosek AB i JB. Bezsporne jest, że na terenie planowanej inwestycji nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Tak więc zgodnie z art. 4 ust. 2 U.p.z.p. w takim przypadku określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Taką decyzję wydał w I instancji Dyrektor Biura Rozwoju Miasta [.] działając w oparciu o uchwałę Nr [.] /2015 Rady Miejskiej w [.] z dnia [...] kwietnia 2015 r. w sprawie upoważnienia do załatwienia indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej (Dz.Urz. Woj. [...] z dnai [...] maja 2015 r., poz. [...]) podjętą na podstawie art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 446). Zgodnie z art. 61 ust. 1 Upzp wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy został określony w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588 – zwanego dalej Rozporządzeniem) wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 61 ust. 6 Upzp. W § 2 Rozporządzenia zawarto legalne definicje podstawowych pojęć używanych w jego poszczególnych przepisach, i tak m.in. w pkt 4 zdefiniowano "obszar analizowany". Jak wskazano pod tym pojęciem należy rozumieć teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania. Zgodnie z § 3 ust. 1 Rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Według ust. 2 tego przepisu granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Jak wynika z akt kontrolowanej sprawy taka analiza została sporządzona w wersji tekstowej i graficznej. Na niepoświadczonej "za zgodność" z treścią materiału państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego – co już jest naruszeniem – kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000 wyznaczony został obszar analizowany. Granice tego obszaru oznaczone zostały czarną przerywaną linią. Mimo, że obszar ten ma kształt prostokąta, to w ocenie Sądu samo jego wyznaczenie odpowiada przedstawionym wyżej przepisom § 3 ust. 1 i 2. Tak wyznaczony obszar mógł więc być podstawą do ustalenia wymagań dla planowanej inwestycji. W pkt 6.1 analizy tekstowej w tabeli przedstawiony został sposób ustalenia parametrów dla nowej zabudowy w oparciu o cechy znajdującej się w tym obszarze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zestawiając część tekstową i graficzną analizy trzeba stwierdzić, że analizie została poddana jedynie zabudowa tylko na niektórych z działek znajdujących się w obszarze analizowanym (oznaczone na kopii mapy MN – 1, MN – 2, MN – 3 i MN – 4), mimo iż w obszarze tym znajduje się wiele innych działek także zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi. Jest to o tyle istotne, że niektóre parametry nowej zabudowy zgodnie z przepisami Rozporządzenia wyznacza się co do zasady na podstawie średniego wskaźnika. Możliwe jest co prawda wyznaczenie innego wskaźnika dla planowanego przedsięwzięcia, ale każdorazowo powinno to wynikać z analizy, co oznacza, że powyższe (dlaczego odstępuje się od tych średnich) powinno zostać uzasadnione dlaczego dany wskaźnik odbiega od tego średniego. Zgodnie z § 5 ust. 1 Rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Stosownie do ust. 2 tego przepisu dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Według § 6 ust. 1 Rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. W ust. 2 tego przepisu dopuszczono wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Z kolei wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. – (zob. § 7 ust. 1 Rozporządzenia). Według ust. 2 wysokość , o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Zgodnie z ust. 3 tego przepisu jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Stosownie do § 7 ust. 4 Rozporządzenia dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust.1. Tak więc – jak wyżej wskazano dopuszczalne jest wyznaczenie innych parametrów planowanej inwestycji, ale każdorazowo najpierw należy ustalić średni wskaźnik dla całego obszaru analizowanego a dopiero w razie gdy przemawiają za tym jakieś okoliczności, można wyznaczyć inny wskaźnik, z tym że w każdym takim wypadku konieczne jest uzasadnienie – dlaczego w tym wypadku wskaźnik może czy powinien odbiegać od średniego wyznaczonego dla obszaru analizowanego. Jeśli w analizie brak takiego uzasadnienia, to takie niczym nie poparte ustalenia można uznać za dowolne, bo nie nawiązują w żaden sposób do zasad określonych w art. ... Upzp. Trudno więc ustalić, czym kierowano się przy wyznaczaniu konkretnego parametru i czy w związku z tym, decyzja mająca przecież charakter związany, nie dopuszcza postania inwestycji, która narusza ład przestrzenny na danym terenie. Na marginesie – definicja pojęcia "front działki", którym posłużono się w § 6 ust. 1 Rozporządzenia znajduje się w § 2 pkt 5 tego aktu prawnego. Jak wspomniano wcześniej, wbrew wskazaniom na końcu analizy, nie przeprowadzono jej zgodnie z przepisami Rozporządzenia. Mimo bowiem w zasadzie prawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego, nie wiadomo też, czym się kierowano przy wyznaczaniu konkretnych parametrów inwestycji. Zastrzeżenia Sądu budzi także brak jakiegokolwiek odniesienia gabarytów planowanej inwestycji do dopuszczonej przez organy możliwości rozbudowy budynku mieszkalnego przy granicy z działką sąsiednia. Nie można uznać za wystarczającego samego stwierdzenia, że w obszarze analizowanym znajdują się budynki zlokalizowane w granicy z działką sąsiednią. Powyższe stwierdzenie należałoby jeszcze odnieść do warunków konkretnej działki, na której planowana jest inwestycja. Nie może też zupełnie pomijać okoliczności podnoszonej przez skarżącego, że w istocie obiekt, którego dotyczy decyzja jest budynkiem tzw. bliźniaczym. Ponadto ustalone w decyzji parametry takie jak szerokość elewacji frontowej, wysokość projektowanej rozbudowy i nadbudowy przez podanie wyłącznie maksymalnego, bez minimalnego, oznaczać może w praktyce dla inwestora dowolność. Z analizy nie wynika zaś dlaczego taka dowolność jest dopuszczona. W ocenie Sądu wyznaczone w decyzji parametry nie mogą być jedynie maksymalnymi, bo to oznacza, że w zasadzie nie wiadomo jak będzie ta przyszła inwestycja nawet w przybliżeniu. Z powyższego wynika, iż błędna wykładnia przez organy prawa materialnego – w szczególności pojęcia "obszaru analizowanego" zawartego w przepisach § 2 pkt 4, § 3 ust. 1,i § 5 i 6 Rozporządzenia doprowadziła do tego, że wadliwie ustalono stan faktyczny sprawy z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., bo analiza została przeprowadzona w oderwaniu od znajdujących zastosowanie w/w prawa materialnego, co oczywiście mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stwierdzenie przez Sąd powyższego obligowało do uchylenia decyzji organów obydwu instancji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. W sytuacji przeprowadzenia wadliwej analizy przedwczesne byłoby odnoszenie się do zarzutów skargi. Należy jednak zaznaczyć, iż kwestie zgodności planowanej inwestycji z tzw. przepisami technicznymi, w tym m.in. tzw. linijka światła związana z zacienianiem badane są na etapie postępowania, którego przedmiotem jest zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Jeśli w tamtym postępowaniu okaże się, że inwestycja jest co prawda zgodna z decyzją o warunkach zabudowy ale narusza w/w przepisy, to nie będzie możliwe wydanie pozytywnej decyzji zezwalającej na jej realizację. Kwestie te wykraczają jednak poza ramy kontrolowanego postępowania. W ponownym postępowaniu organ przeprowadzi analizę obszaru analizowanego stosownie do postanowił § 3 Rozporządzenia i ustali parametry planowanej inwestycji odpowiednio do przepisów Rozporządzenia i mając na uwadze stanowisko Sądu. Po sprawdzeniu czy spełnione zostały wszystkie warunki przewidziane w art. 61 ust. 1 Upzp wyda decyzję stosowną do wyników dokonanych ustaleń. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącego kwotę uiszczonego przez skarżącego wpisu od skargi.