II SA/Rz 1663/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska Sędziowie WSA Piotr Godlewski WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Opioła po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 lipca 2016 r. sprawy ze skargi Z. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania -skargę oddala- II SA/Rz 1663/15 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [.] lipca 2015 r. nr [.] Wójt Gminy [.] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku garażowego z pomieszczeniami gospodarczymi, na działce nr 2790/1 w [.]. Rozstrzygnięcie to doręczono ZK w dniu 27 lipca 2015 r. Następnie, postanowieniem z dnia [.] lipca 2015 r. Wójt Gminy [.], działając na podstawie art. 11 § 1a i 1b ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23) - dalej: "k.p.a.", uzupełnił z urzędu wskazaną wyżej decyzję o warunkach zabudowy, poprzez dodatnie w treści rozstrzygnięcia w pkt 3 nowej litery "f", w brzmieniu dopuszczającym możliwość usytuowania wnioskowanego przedsięwzięcia w odległości "1,5 m od granicy działki". Ponadto zmienił zapis w decyzji i analizie odnoszący się do ustalenia geometrii dachu i układu połaci dachowych z dwuspadowego symetrycznego na dach dwuspadowy lub jednospadowy. Wydane postanowienie doręczono ZK 3 sierpnia 2015 r., a w dniu 1 sierpnia 2015 r. wniosła ona za pośrednictwem operatora pocztowego odwołanie od wydanej w dniu [.] lipca 2015 r. decyzji o warunkach zabudowy. Postanowieniem z dnia [.] września 2015 r. nr [.], wydanym na podstawie art. 134 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [.] stwierdziło niedopuszczalność tego odwołania. W uzasadnieniu podało, że w przypadku skorzystania przez organ z przysługującego mu prawa do uzupełnienia decyzji na podstawie art. 111 k.p.a., termin do wniesienia odwołania przez strony postępowania rozpoczyna swój bieg od dnia doręczenia im postanowienia o uzupełnieniu decyzji, o czym stanowi wprost art. 111 § 2 k.p.a. Oznacza to, że w opisywanej sprawie odwołanie ZK zostało wniesione przedwcześnie, gdyż postanowienie Wójta o uzupełnieniu decyzji doręczono jej w dniu 3 sierpnia 2015 r., a odwołanie zostało nadane w urzędzie pocztowym w dniu 1 sierpnia 2015 r. Tym bardziej, że postanowienie o uzupełnieniu doręczone odwołującej zawierało prawidłowe pouczenie, że termin do wniesienia odwołania od decyzji biegnie od dnia jej otrzymania. ZK złożyła skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o jego uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie: I. art. 61 § 1 oraz art. 61 § 3 w zw. z art. 127 § 1 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że odwołanie skarżącej jest niedopuszczalne, podczas gdy zostało ono skutecznie wniesione i zainicjowało postępowanie odwoławcze; II. art. 8 oraz art. 15 w zw. z art. 127 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie przepisów o dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oraz prawie do wniesienia odwołania od każdej decyzji nieostatecznej; III. art. 129 § 2 k.p.a. poprzez jego niezasadne pominięcie i uznanie, że odwołanie skarżącej zostało wniesione przedwcześnie; IV. art. 9 w zw. z art. 61 § 4 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i brak niezwłocznego poinformowania strony postępowania o wydaniu postanowienia w przedmiocie uzupełnienia decyzji; V. art. 110 w zw. z art. 134 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że odwołanie skarżącej było przedwczesne, a postanowienie z dnia [...] lipca 2015 r. było dla skarżącej wiążące, podczas gdy postanowienie to doręczono po wniesieniu przez nią odwołania, a zatem w chwili wniesienia odwołania organ nie był nim związany; VI. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez brak ponownego rozpatrzenia istoty sprawy pomimo skutecznie wniesionego odwołania, co w konsekwencji doprowadziło do pozbawienia jej prawa dwukrotnego rozstrzygnięcia tej samej sprawy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [.] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647, ze zm.), Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje jedynie wówczas, gdy zaskarżony akt narusza prawo w sposób określony w ostatnio cytowanej ustawie. W przypadku zaskarżenia decyzji lub postanowienia Sąd zobowiązany jest zgodnie z art. 145 P.p.s.a. do ich uchylenia - jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy – lub do stwierdzenia nieważności takiej decyzji lub postanowienia, jeśli zachodzą przesłanki przewidziane w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Po dokonaniu kontroli legalności w niniejszej sprawie Sąd uznał, iż zaskarżone postanowienie takich naruszeń nie zawiera. Podstawę jego wydania stanowi art. 134 k.p.a. Przepis ten dotyczy pierwszego etapu postępowania odwoławczego, w którym następuje badanie wniesionego środka odwoławczego pod względem formalnym. Na tym etapie organ odwoławczy jest obowiązany ocenić czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione w terminie. Negatywny wynik badania wstępnego skutkuje wydaniem jednego z 2 wymienionych w art. 134 k.p.a. rozstrzygnięć – stwierdzenia niedopuszczalności odwołania lub stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Tryb i termin wniesienia odwołania reguluje art. 129 § 1 i § 2 k.p.a., stanowiąc, iż odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję, w terminie 14 dni od daty jej doręczenia. W przypadku uzupełnienia decyzji, a z takim mamy do czynienia w niniejszej sprawie, dodatkową regulację zawiera art. 111 k.p.a. Zgodnie z art. 111 k.p.a. uzupełnienia decyzji co do rozstrzygnięcia bądź co do prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w tych kwestiach może zażądać strona (§ 1). Uzupełnienia lub sprostowania w zakresie, o którym mowa powyżej, może również dokonać z urzędu organ administracji publicznej, który wydał decyzję (§ 1a). Uzupełnienie lub odmowa uzupełnienia decyzji następuje w formie postanowienia (§ 1b). Art. 111 k.p.a. wprowadza też jednoznaczną regulację w zakresie sposobu liczenia terminu do wniesienia odwołania, stanowiąc w § 2, że w przypadku wydania postanowienia, o którym mowa w § 1b, termin dla strony do wniesienia odwołania, powództwa lub skargi biegnie od dnia jego doręczenia lub ogłoszenia. Regulacja ta jest konsekwencją przyjęcia, że orzeczenie w przedmiocie uzupełnienia decyzji nie ma samodzielnego bytu prawnego, lecz pozostaje częścią aktu administracyjnego, którego uzupełnienie dotyczy. Stanowi dodatkowy składnik decyzji podstawowej, nie podlegając odrębnemu zaskarżeniu, a termin do wniesienia środka odwoławczego ponownie biegnie od dnia doręczenia uzupełnienia (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 29 maja 2013 r., II SA/Bd 252/13, Lex Nr 1351480, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 8 lipca 2010 r., II SA/Rz 62/10, LEX nr 784425). Należy podkreślić, że wykładnia językowa art. 111 § 2 k.p.a. jest jasna, dlatego też zgodnie z zasadą clara non sunt interpretanda nie ma potrzeby sięgania po inne, pozajęzykowe metody wykładni (tak m.in. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8.06.1999 r., SK 12/98, OTK 1999/5/96). Również zasady ogólne postępowania administracyjnego, zwłaszcza zaś sformułowane w powoływanych w skardze przepisach art. 8 i 9 k.p.a., nie mogą prowadzić do wykładni contra legem i zmieniać treści wyraźnie sformułowanych regulacji. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że skarżąca w dniu 3.08.2015 r. odebrała osobiście przesyłkę zawierającą postanowienie Wójta Gminy [.] z dnia [.] lipca 2015 r. o uzupełnieniu decyzji tegoż organu z dnia [.] lipca 2015 r. ustalającej na wniosek CEG warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku garażowego z pomieszczeniami gospodarczymi, na działce nr 2790/1 w [.]. Zatem w świetle przedstawionych powyżej przepisów od tej daty tj. od 3.08.2015 r., rozpoczął bieg 14-dniowy termin do wniesienia odwołania od decyzji z [...] lipca 2015 r. Tymczasem odwołanie skarżącej, opatrzone datą 28 lipca 2015 r., zostało nadane w placówce operatora pocztowego w dniu 1.08.2015 r. (dowód: koperta z datownikiem – k. 1 akt organu II instancji), a zatem przed datą doręczenia postanowienia o uzupełnieniu decyzji. Wniesienie odwołania przed rozpoczęciem biegu terminu do dokonania tej czynności jest przedwczesne i nie może wywoływać skutków prawnych (por. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2008 r., I OSK 831/07, LEX Nr 523914). Jak podkreślił WSA w Lublinie w wyroku z dnia 17 stycznia 2013 r., II SA/Lu 748/12, LEX Nr 1270458, wydanie przez organ II instancji decyzji po rozpatrzenia przedwcześnie wniesionego odwołania stanowiłoby rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., skutkujące stwierdzeniem nieważności takiej decyzji. Z tych przyczyn zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, w prowadzonym postępowaniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [.] nie dopuściło się też naruszenia przepisów postępowania podnoszonych w skardze, a w tej sytuacji zasadne było oddalenie skargi w oparciu o art. 151 P.p.s.a. Dodatkowo należy nadmienić, że skarżąca może wystąpić do organu z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, który już upłynął, uprawdopodobniając, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy, jako że działała w przeświadczeniu o prawidłowym złożeniu odwołania.