II SA/Rz 1669/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Elżbieta Mazur-Selwa /spr./ Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Joanna Zdrzałka Protokolant sekretarz sądowy Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2015 r. sprawy ze skargi Z. B. i Z. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] czerwca 2014 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących Z. B. i Z. B. solidarnie kwotę 757 zł /słownie: złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 29 lipca 2012 r. pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: "PINB") przeprowadzili kontrolę w sprawie robót budowlanych wykonywanych przy budynku mieszkalnym, zlokalizowanym na działce nr 974 w S. W trakcie kontroli stwierdzono, że na ww. nieruchomości istnieje wolnostojący murowany budynek mieszkalny. Obiekt parterowy, częściowo podpiwniczony, z poddaszem użytkowym i dwuspadowym drewnianym dachem pokrytym blacha trapezową. Ściana szczytowa budynku usytuowana jest w granicy z działką nr 973/1 i została wysunięta o około 30 cm ponad połać dachu, a na wysokości poddasza mieszkalnego posiada otwór okienny. Ustalono, że w budynku tym w latach 2000 – 2004 Z. B. i Z. B. wykonali w warunkach samowoli budowlanej szereg robót budowlanych. W roku 2000 docieplono jedną ze ścian obiektu. Następnie w latach 2000 – 2001 wykonano taras przy drzwiach wejściowych i zadaszenie tarasu ("werandę"). Pozostałe roboty polegające na rozbiórce ganku od strony ul. E., ułożeniu na jego posadzce płytek, wykonaniu dwóch słupów podtrzymujących płytę balkonową pozostałą po rozbiórce ganku, wykonaniu zadaszenia nad drzwiami balkonowymi w ścianie szczytowej na poziomie poddasza od strony granicy działki nr 979 wykonane zostały w roku 2004. Ustalono ponadto, że okno w ścianie szczytowej usytuowanej w granicy istnieje od daty budowy budynku tj. 1960 r., niemniej w latach 2004 – 2005 w ramach docieplania ściany otwór ten został powiększony i zostało w nim wykonane nowe okno. W ścianie tej istniały ponadto dwa inne otwory okienne, jednakże przy docieplaniu ww. ściany zostały one zamurowane. Wobec powyższego PINB wszczął z urzędu postępowanie administracyjne, a następnie decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. zobowiązał Z. B. i Z. B. do przedłożenia ekspertyzy technicznej zrealizowanych samowolnie robót budowlanych. Decyzja ta w wyniku rozpatrzenia odwołania zobowiązanych została uchylona decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB") z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...]. Postanowieniami z dnia [...] grudnia 2012 r. i [...] września 2013 r. organ I instancji ponownie nałożył na skarżących obowiązek przedłożenia ekspertyzy, jednakże również i te rozstrzygnięcia zostały uchylone postanowieniami organu odwoławczego odpowiednio z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] i z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...]. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. po. 1409 z późn. zm.), PINB nałożył na Z. B. i Z. B. jako inwestorów, obowiązek doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem poprzez wykonanie robót budowlanych polegających za zamurowaniu otworu okiennego w ścianie szczytowej usytuowanej w granicy z działką nr 973/1 i wykonaniu tej ściany jako ściany oddzielenia przeciwpożarowego w terminie do dnia 30 września 2014 r. Podał, że zrealizowane roboty budowlane stanowiły przebudowę obiektu, a zatem na ich wykonanie wymagane było uprzednie uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę, czego inwestorzy w opisywanej sprawie nie dopełnili. Zdaniem organu jakość zrealizowanych samowolnie robót budowlanych oraz sam stan techniczny budynku nie budziły uzasadnionych wątpliwości, wobec czego odstąpiono od nałożenia obowiązku dostarczenia odpowiednich ocen lub ekspertyz. Zrealizowana przebudowa podlega jednakże ocenie zgodności z obowiązującymi przepisami, w tym z przepisami techniczno – budowlanymi rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm., dalej: "rozporządzenie"). Dokonując takiej oceny organ stwierdził, że ściana szczytowa budynku usytuowana w granicy działki narusza przepisy ww. rozporządzenia, a zatem zachodziła konieczność nałożenia na inwestorów obowiązku doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami poprzez wykonanie wskazanych robót budowlanych. Usytuowanie okna ścianie zlokalizowanej w granicy działki narusza bowiem przepisy § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia, a fakt, że ściana ta nie jest ścianą oddzielenia przeciwpożarowego o odpowiedniej klasie odporności ogniowej - § 272 ust. 3 rozporządzenia. We wniesionych odwołaniach zobowiązani zakwestionowali ustalony stan faktyczny sprawy, a w konsekwencji legalność zaskarżonej decyzji. Ich zdaniem wykonanie roboty zakwalifikować należało jako remont, gdyż stanowiły odtworzenie stanu pierwotnego. Wbrew bowiem twierdzeniom organu, w ścianie szczytowej od strony działki nr 973/1 od momentu wybudowania obiektu istniał tylko jeden otwór okienny, zaś sama ściana nie jest położona bezpośrednio przy granicy działki. Okoliczności te zdaniem odwołujących wyłączają możliwość kontroli zrealizowanych robót budowlanych pod względem zgodności z przepisami rozporządzenia, a w konsekwencji nałożenie na nich obowiązku wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu do zgodności z przepisami tego rozporządzenia. Nieuwzględniając wniesionych odwołań, decyzją z dnia [...] października 2014 r. nr [...], wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, WINB uchylił zaskarżoną decyzję PINB w części dotyczącej terminu wyznaczonego na wykonanie obowiązku i jednocześnie w tym zakresie wyznaczył termin przewidziany na jego wykonanie do dnia 31 marca 2015 r., zaś w pozostałej części utrzymał ją w mocy. W ocenie organu odwoławczego dokonana przez organ I instancji kalifikacja wykonanych robót oraz zastosowana procedura naprawcza były zgodne z prawem, a kwestionowaną decyzję uznać należało za odpowiadającą prawu. Zarówno obowiązek zamurowania otworu okiennego, jak i wykonania spornej ściany szczytowej jako ściany oddzielenia przeciwpożarowego znajdują potwierdzenie we wskazanych przez PINB przepisach rozporządzenia, które wbrew twierdzeniom odwołania mają zastosowanie przy rozpatrywaniu opisywanej sprawy. Ustalono bowiem w sposób bezsporny, że budynek zlokalizowany jest w granicy z działką nr 973/1, a otwór okienny w tej ścianie nie powstał w dacie budowy budynku, gdyż w latach 2004 – 2005 został przebudowany i powiększony. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, Z. B. i Z. B. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji WINB oraz poprzedzającej jej decyzji PINB, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: I. art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy i błędne przyjęcie, że sporny otwór okienny nie powstał w chwili budowy budynku. Pomimo dokumentów przedstawionych przez skarżących, a także zeznań części świadków, organ I instancji swoje rozstrzygnięcie oparł na zeznaniach jednego świadka i przyjął, że ściana szczytowa od strony działki nr 973/1 posiadała trzy otwory okienne. Zdjęcia oraz wyjaśnienia skarżących świadczą natomiast o tym, że w ww. ścianie od chwili realizacji budynku istniał tylko jeden otwór okienny. II. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewłaściwe uzasadnienie toku rozumowania organów obu instancji. W ocenie skarżących uzasadnienie decyzji organu odwoławczego stanowiło w istocie powielenie błędnego wyjaśnienia sprawy, którego dopuścił się organ I instancji; III. art. 86 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieprzesłuchanie stron postępowania; IV. art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez załatwienie sprawy w sposób podważający zaufanie obywateli do organów administracji państwowej; V. art. 29 i art. 30 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez ich błędne zastosowanie i przyjęcie, że roboty budowlane polegające na wymianie okna w otworze okiennym stanowiły przebudowę, a nie odtworzenie stanu pierwotnego czyli remont budynku; VI. art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane poprzez ich błędne zastosowanie skutkujące nałożeniem na skarżących obowiązku wykonania określonych robót budowlanych. Organy wadliwie przyjęły, że wymiana okna w otworze okiennym stanowiła przebudowę obiektu, a zatem roboty budowlane na realizację których wymagane było uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę; VII. § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia poprzez jego błędne zastosowanie. Skoro bowiem kwestionowany otwór okienny powstał w 1960 r., to przepis § 12 rozporządzenia nie powinien mieć w sprawie zastosowania. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Skarga jest zasadna. Wydając zaskarżoną decyzję organ II instancji nie ustalił w sposób pełny koniecznego stanu faktycznego sprawy oraz nie uzasadnił prawidłowo swojej decyzji. W szczególności, w toku postępowania organ I instancji trzykrotnie wydawał postanowienia zobowiązujące inwestorów do przedłożenia ekspertyzy technicznej wykonanych robót budowlanych na podstawie art. 81c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2014 r., poz. 1200) – z powodu akcentowanych wątpliwości co do ich prawidłowości. Organ I instancji wprost stwierdzał w nich, że wykonany samowolnie zakres robót budowlanych w budynku mieszkalnym ma bezpośredni wpływ na bezpieczeństwo konstrukcji i bezpieczeństwo jego użytkowania, bowiem w trakcie oceny zgromadzonego dotąd materiału dowodowego powstały uzasadnione wątpliwości, co do bezpieczeństwa wykonanych robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu. Postanowienia te były uchylone przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z powodu błędnego i nie dość dokładnego uzasadnienia oraz z przyczyn procesowych. Organ I instancji zaniechał wydawania kolejnego postanowienia w trybie art. 81c prawa budowlanego i decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. nałożył na inwestorów obowiązki, których zakres został przez organ II instancji zaakceptowany. Istotne jest to, że w niniejszej sprawie rodzaj samowolnie wykonanych robót budowlanych (poza kwestią przebudowy okien) nie był kwestionowany. Inwestorzy wykonali samowolnie roboty wymagające pozwolenia na budowę: tj. słup wspierający zadaszenie w elewacji wejściowej, zadaszenie nad balkonem na ścianie szczytowej od strony działki nr ew. 979, dwa słupy wspierające płytę balkonową, zadaszenie balkonu od strony ulicy E., schody wewnętrzne w związku z docelowym przystosowaniem poddasza do celów mieszkalnych, przebudowę otworów okiennych w ścianie szczytowej. Ponadto wykonali docieplenie budynku bez wymaganego zgłoszenia. Organy zarówno I i II instancji nie odniosły się w swoich decyzjach do wszystkich wykonanych bezspornie robót będących przedmiotem postępowania. Treść decyzji organu I i II instancji nie zawiera żadnych informacji co do tego czy wykonane roboty są zgodne ze sztuką budowlaną i przepisami prawa – za wyjątkiem ustalenia braku zgodności z prawem prac polegających na powiększeniu i wymianie okna w ścianie szczytowej oraz konieczności wykonania ściany oddzielenia przeciwpożarowego. Jest to istotne zwłaszcza w kontekście wcześniejszych wątpliwości organu, które spowodowały wydawanie postanowień w trybie art. 81c prawa budowlanego. W związku z tym zdaniem Sądu, oznacza to, iż organy uchyliły się od jednoznacznej oceny stanu technicznego wykonanych robót. Zachodzi więc konieczność opracowania ekspertyzy, która stanowić będzie dodatkowy materiał dowodowy w postępowaniu. Należy w tym miejscu przywołać stanowisko WSA w Gliwicach zawarte w wyroku z dnia 21 października 2011 r., II SA/Gl 322/11, iż możliwość zastosowania przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 zachodzi wówczas, gdy organ nadzoru budowlanego co do zasady ustali, że jest możliwe zalegalizowanie samowolnie wykonanych robót, jeżeli zostaną wykonane określone czynności lub roboty budowlane. Należy zgodzić się z tezą zawartą w powoływanej wyżej uchwale II OPS 2/10, że nakaz nakładany decyzją z art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego nie ma charakteru procesowego, nie służy celom dowodowym. Ewentualne wątpliwości co do stanu robót (obiektu) i zakresu koniecznych czynności oraz robót, jak również w ogóle samej możliwości doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem, winny być rozstrzygnięte na etapie postępowania wyjaśniającego, poprzedzającego wydanie decyzji, z zastosowaniem środków o charakterze dowodowym. Dokonane ustalenia w zakresie poszerzenia istniejącego otworu okiennego i wymianie okna na nowe także budzą wątpliwości Sądu. W omawianym zakresie organy poczyniły ustalenia na podstawie dowodów z zeznań świadków i zdjęć przy całkowicie rozbieżnych stanowiskach stron w tym przedmiocie. Uzasadnienie decyzji w części stanowiącej ocenę dowodów winno być precyzyjne i wyczerpujące. Uzasadnienia obu decyzji nie spełniają tych kryteriów. Organ II instancji w ogóle szczegółowo nie omawia w/w kwestii, mimo zarzutów odwołań. Organ I instancji uczynił to bardzo ogólnikowy, opierając się wyłącznie na zeznaniach świadka A. G. Organ nie wyjaśnił, na jakiej podstawie uznał, że aktualnie istniejące okno w ścianie szczytowej jest większe od poprzednio tam zamontowanego okna dwukwaterowego. Obecnie zamontowane okno jest także dwukwaterowe. Organ I instancji ustalając stan pierwotny, przed wykonaniem prac w 2004 – 2005 r. winien zasięgnąć informacji w organie architektoniczno – budowlanym co do pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku, projektu budowlanego, czy też zażądać tych dokumentów od stron. Pozwoliłoby to na zweryfikowanie twierdzeń stron co do istnienia legalności okna (okien) w ścianie szczytowej, jak i jego (ich ) wymiarów. Należy podkreślić, że także kwalifikacja wykonanych robót budowlanych jako przebudowa powinna w decyzjach administracyjnych zawierać odniesienie do konkretnych robót i przepisów prawa budowlanego. Ogólnikowe stwierdzenie, będące powtórzeniem definicji ustawowych w oderwaniu od stanu faktycznego sprawy nie spełnia kryteriów z art. 107 § 2 k.p.a. Organy nie odniosły się także do podnoszonych przez skarżących argumentów, wskazujących ich zdaniem na odmienną ocenę wykonanych robót, tj. że stanowiły one remont budynku, który był w złym stanie technicznym. Także w tym zakresie, poza odwołaniem się do definicji ustawowych remontu bez odniesienia się do zebranego w sprawie materiału dowodowego i twierdzeń stron, organy z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. przyjęły, że przedmiotowe prace nie były remontem. Reasumując, wobec stwierdzonych uchybień w zakresie postępowania dowodowego, tj. naruszenia art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. stan faktyczny sprawy ustalono w sposób wadliwy, co miało wpływ na wynik sprawy. Przedwczesne więc i wadliwe byłoby odnoszenie się przez Sąd do zarzutów materialnoprawnych skargi w takiej sytuacji. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145§ 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 152 P.p.s.a. orzekł o obligatoryjnej klauzuli administracyjnej. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. W ponownym postępowaniu organy będą miały na względzie wytyczne zawarte w treści niniejszego uzasadnienia.