II SA/Rz 167/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk /spr./ Sędziowie NSA Maria Piórkowska NSA Małgorzata Wolska Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 maja 2013 r. sprawy ze skargi R. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2012 r. nr [...]. Decyzją z dnia [...] października 2012r., nr [...] wydaną z up. Wójta Gminy [...] przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej odmówiono przyznania R. J. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad mężem P. J., legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z uwagi na zaistnienie określonej w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zmianami), zwanej dalej "u.ś.r.", przesłanki wyłączającej przyznanie tego świadczenia, tj. pozostawanie osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła R. J. podając, że nie zgadza się z zaskarżoną decyzją, ponieważ cały czas opiekuje się chorym mężem, który posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Za krzywdzące uważa powoływanie się na w/w przepis ustawy, co prowadzi do naruszenia konstytucyjnej zasady równości Decyzją z dnia [...] listopada 2012r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zmianami), zwanej dalej "k.p.a." oraz art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. stawy utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje matce albo ojcu, innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59, z późn. zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, opiekunowi faktycznemu dziecka - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Stosownie jednak do art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że R. J. nie wykonuje pracy zarobkowej i sprawuje opiekę nad P. J., który jest osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i pozostaje w związku małżeńskim z R. J. Mając na uwadze treść powołanego wyżej art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. organ I instancji prawidłowo orzekł o odmowie przyznania R. J. wnioskowanego przez nią świadczenia pielęgnacyjnego, z uwagi na zaistnienie w sprawie przesłanki, o której mowa w powołanym wyżej przepisie prawa fart. 17 ust. 5 pkt 2 lit, a) u.ś.r., to jest z uwagi na pozostawanie w związku małżeńskim osoby wymagającej opieki. Z tego też powodu organ odwoławczy był zobligowany, rozpoznając przedmiotową sprawę w postępowaniu odwoławczym, utrzymać zaskarżoną decyzję w mocy. Odnosząc się do argumentacji odwołującej się organ podał, że decyzje w sprawie przyznawania świadczeń rodzinnych nie są oparte na uznaniu administracyjnym, co oznacza, że ich treść wynika wprost z uregulowań ustawowych. Organy - zgodnie z art. 6 k.p.a., działają na podstawie przepisów prawa – są więc związane brzmieniem obowiązujących przepisów prawnych i nie mogą wydać - w tym stanie faktycznym i prawnym - decyzji o innej treści niezgodnej z obowiązującym prawem. Literalne brzmienie przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. nie pozostawia w swej redakcji wątpliwości co do jego rozumienia, a zarówno organ pierwszej instancji jak i organ odwoławczy, nie są organami uprawnionymi do odmiennej jego interpretacji, czy też jego oceny pod względem zgodności tegoż przepisu z Konstytucją. R.J. złożyła skargę na wskazaną wyżej decyzję zarzucając jej naruszenie art.17 ust.5 pkt 2 lit. a u.ś.r. poprzez: - błędną jego wykładnię, polegającą na zastosowaniu wyłącznie reguł gramatycznych tego przepisu z pominięciem wykładni systemowej - oparcie orzeczenia wyłącznie na przepisie art. 17 ust.5 pkt 2 lit. a u.ś.r. bez powiązania z art. 17 ust 1 tej u.ś.r. - pominięcie przy wydaniu orzeczenia stanowiska Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z dnia 18 lipca 2008r sygn. akt P 27/07, jak również orzecznictwa sądów administracyjnych dotyczących interpretacji oraz wykładni art. 17 ust. 1 oraz art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. Mając powyższe na uwadze wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu podała, że jej mąż po przebytej ciężkiej chorobie ma znacznie ograniczoną możliwość samodzielnego egzystowania, dlatego wymaga stałej opieki innej osoby. Skarżąca, mimo ciężkiej sytuacji finansowej rodziny, podjęła się opieki nad nim rezygnując z podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. W tym względzie nie kwestionowano przesłanek i innych warunków uprawniających ją do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego. Jedyną przeszkodą do przyznaniu jej prawa do wnioskowanego świadczenia jest fakt, iż osoba wymagająca mojej opieki pozostaje w związku małżeńskim – zgodnie z art. 17 ust.5 pkt 2a u.ś.r. Zdaniem skarżącej przepis art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. wyłączając małżonków od prawa do ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego narusza Konstytucyjną zasadę równości. Pozostaje on także w sprzeczności z podstawowymi wartościami konstytucyjnymi takimi, jak ochrona małżeństwa i dobra rodziny. Zatem stosując ten przepis ustawy w niniejszej sprawie należy przyznać pierwszeństwo wykładni systemowej i celowościowej nad jego wykładnią językową. Zgodnie ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 18.07.2008 r sygn. akt P27/07 osoby, które obciąża obowiązek alimentacyjny zgodnie z przepisami Kodeksu Rodzinnego i Opiekuńczego mogą ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne. Należy więc poszerzyć krąg osób, które są uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub podjęcia innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną o małżonka, na którym ciąży obowiązek alimentacyjny wobec drugiego małżonka. Powyższe znajduje potwierdzenie między innymi w postanowieniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 01.06.2010 sygn. akt P 38/09, jak również w orzeczeniach sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.) Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. nr 270) – zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji w zakresie wyżej opisanym, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Stan faktyczny sprawy ustalony przez organy orzekające w sprawie Sąd akceptuje i uznaje za własne ustalenia. W niniejszej sprawie skarżąca wystąpiła z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad mężem P. J. (zaliczonym do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności). Organy obydwu instancji odmówiły przyznania wnioskowanego świadczenia wskazując, iż wyłącznym powodem odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest fakt pozostawania P.J. w związku małżeńskim, co stosownie do treści art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a) u.ś.r., stanowi przesłankę wyłączającą przyznanie takiego świadczenia. Sąd nie podziela jednak takiego stanowiska i takiej wykładni przepisu prawa. Stosownie do treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje m.in. osobom, na których zgodnie z przepisami k.r.o. ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Natomiast w myśl art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności Wykładni powyższych przepisów nie można jednak dokonywać w sposób literalny, a należy mieć na względzie zarówno orzecznictwo sądowoadministracyjne, jak i stanowisko Trybunału Konstytucyjnego w tym zakresie. Zważyć należy, iż przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. koresponduje z poprzednim brzmieniem art. 17 ust. 1 powołanej ustawy, który przewidywał, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługiwało matce lub ojcu dziecka albo opiekunowi faktycznemu dziecka. Z tego powodu ustawodawca ustalił, iż zawarcie związku małżeńskiego przez osobę wymagającą opieki powodowało, że rodzice dziecka, tracąc - z tą chwilą - obowiązek alimentacyjny względem niego, tracili jednocześnie prawo do pobierania na nie świadczenia pielęgnacyjnego (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.). Obowiązek opieki nad taką osobą przechodził bowiem na współmałżonka, który - z mocy art. 27 k.r.o. - miał od tego momentu m.in. obowiązek zaspakajania potrzeb nowopowstałej rodziny. Jak wynika z powyższego wskazane wyżej regulacje były ze sobą powiązane. Wyrokiem z dnia 18 lipca 2008 r. (P. 27/2007 OTK ZU 2008/6A poz. 107) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim uniemożliwiał nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał Konstytucyjny wskazał, iż w art. 17 ust. 1 cytowanej ustawy mamy do czynienia z pominięciem legislacyjnym, zawężającym w sposób niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP krąg osób uprawnionych do nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż ustawodawca pominął możliwość nabycia prawa do świadczenia przez osoby rezygnujące z aktywności zawodowej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, wobec którego obciążone jest obowiązkiem alimentacyjnym. Przypisując znaczenie usankcjonowanemu prawnie obowiązkowi alimentacyjnemu, Trybunał uznał, iż skoro członek rodziny wywiązuje się ze swych obowiązków zarówno prawnych, jak i moralnych wobec chorego krewnego, co wymaga rezygnacji z zarobkowania, to osoba ta winna otrzymać od Państwa odpowiednie wsparcie. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego wybranie spośród osób zobowiązanych do alimentacji jedynie rodziców i przyznanie wyłącznie tej grupie prawa do świadczenia narusza konstytucyjną zasadę równości i sprawiedliwości społecznej, pojmowaną nie w aspekcie socjalno - ekonomicznym, lecz odnoszącą się do społecznego poczucia sprawiedliwości, godząc dodatkowo w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną, wyrażone w art. 18 Konstytucji RP. Ponadto wskazując na wyrok z dnia 15 listopada 2006 r. P. 23/2005, Trybunał zwrócił uwagę, iż świadczenie pielęgnacyjne nie tylko stanowi formę wsparcia rodziny pozostającej w trudnej sytuacji materialnej i faktycznej, ale również zdejmuje z Państwa i jego organów obowiązek zapewnienia opieki osobom jej potrzebującym w formach zorganizowanych, zinstytucjonalizowanych. Na skutek tego wyroku przepisem art. 1 pkt 8 lit. a ustawy z dnia 17 października 2008 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. 2008 r. Nr 223 poz. 1456) z dniem 2 stycznia 2009r. zmieniono przepis art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który obecnie przewiduje, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami k.r.o. ciąży obowiązek alimentacyjny, a także opiekunowi faktycznemu dziecka (w tym ostatnim przypadku z zastrzeżeniami jak poprzednio). Zmiana polegała więc na włączeniu do kręgu osób uprawnionych do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego osób, na których, zgodnie z k.r.o. ciąży obowiązek alimentacyjny, m. in. więc małżonka osoby wymagającej opieki. Należy więc zważyć, że literalna wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. (z uwzględnieniem zmian wprowadzonych ustawą z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów - Dz. U. 2011 r. Nr 205 poz. 1212) w związku z art. 17 ust. 1 tej ustawy nie czyni zadość wywodom zawartym w cytowanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego odnoszącym się do nakazu właściwego odczytywania i stosowania treści art. 17 ust. 1 wskazanej ustawy. Na dzień wydania zaskarżonej decyzji artykuł ten miał następujące brzmienie: Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) innym osobom, na których, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59, z późn. zm.), ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, 3) opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a tej ustawy musi zatem być - zdaniem Sądu - odczytywane przez pryzmat przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r. Jeżeli bowiem prawo do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne wywodzi się z istnienia obowiązku alimentacyjnego, to literalne odczytywanie normy art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych niweczyłoby skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego w odniesieniu do osób pozostających w związku małżeńskim. Nieuprawniona jest zatem taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a w związku z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w myśl której osoba sprawująca opiekę, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, o którym mowa w art. 128 k.r.o., traci prawo do świadczenia z uwagi na fakt pozostawania osoby, nad którą sprawuje opiekę w związku małżeńskim (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r. I OSK 1699/2009; wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2010 r. I OSK 115/2010; Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach). Pogląd, iż fakt pozostawania osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim nie wyklucza możliwości uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego uzyskał aprobatę w postanowieniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 czerwca 2010r. (P. 38/2009). W uzasadnieniu postanowienia Trybunału powołano szereg orzeczeń sądów administracyjnych wskazując, iż taka wykładnia wychodzi naprzeciw wątpliwościom konstytucyjnym dotyczącym zadanego pytania prawnego. Trybunał wskazał przy tym, iż sądy administracyjne przyznały pierwszeństwo wykładni celowościowej i systemowej nad wykładnią językową uznając, iż pozostawanie w związku małżeńskim przez osobę wymagającą opieki nie powinno stanowić przesłanki odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Trybunał podzielił pogląd, iż stosowanie wykładni językowej powyższego przepisu jest niedopuszczalne, gdyż pozostaje w sprzeczności z podstawowymi wartościami konstytucyjnymi takimi, jak ochrona małżeństwa i dobra rodziny - art. 18 i art. 71 Konstytucji RP oraz równości wobec prawa - art. 32 Konstytucji RP. Zatem stosując wskazany przepis należy przyznać pierwszeństwo wykładni celowościowej i systemowej nad wykładnią językową. Reasumując, w aktualnym stanie prawnym, powstałym na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r. P. 27/2007, stwierdzającego niezgodność art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych z Konstytucją RP, okoliczność, iż skarżąca sprawuje opiekę nad małżonkiem nie stanowi podstawy do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, co determinuje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji, jak też decyzji ją poprzedzającej. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ pierwszej instancji uwzględni ocenę zawartą w niniejszym wyroku oraz wykładnię przepisów zastosowaną przez Sąd. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a. uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji.