II SA/Rz 1674/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi Rady Gminy Miejsce Piastowe na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z dnia 2 października 2015 r. nr P-II.4131.2.138.2015 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego -skargę oddala- II SA/Rz 1674/15 UZASADNIENIE Uchwałą z dnia 28 grudnia 2007 r. nr XIV/124/07 Rada Gminy Miejsce Piastowe uchwaliła Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego "Głowienka 4". W dniu 30 grudnia 2013 r. Rada Gminy podjęła uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany ww. planu, a następnie uchwałą z dnia 11 lutego 2015 r. Nr IV/16/2015 zmieniła Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego "Głowienka 4". Wojewoda Podkarpacki rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 13 marca 2015 r. stwierdził jednak nieważność uchwały zmieniającej plan miejscowy. Zasadniczym powodem tego rozstrzygnięcia było sporządzenie zmiany planu w sposób nieprawidłowy, pozbawiający działki przewidziane do zabudowy ważnego układu komunikacyjnego, umożliwiającego dostęp dużej ilości działek budowlanych do dróg publicznych. Nie przedłożono także ponownie do publicznego wglądu projektu po uwzględnieniu złożonej uwagi do planu w zakresie wysokości budynków mieszkalnych. Ponownie podjętą uchwałą z dnia 26 sierpnia 2015 r. nr IX/64/2015, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 1515 z późn. zm.) – dalej: "u.s.g." oraz art. 20 ust. 1 w zw. z art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 199 z późn. zm.) – dalej: "u.p.z.p.", Rada Gminy Miejsce Piastowe zmieniła Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego "Głowienka 4 – etap I". Zgodnie z treścią ww. uchwały, część terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z dopuszczeniem zabudowy usługowej, oznaczona symbolami MN/U i 1MN/U oraz część terenów dróg niepublicznych – dróg wewnętrznych oznaczonych symbolami KDW i terenów ciągów pieszo – jezdnych oznaczonych symbolami KPJ1 i KPJ2, przeznaczona została na tereny pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z dopuszczeniem usług i oznaczona symbolami 3MN/U, 4MN/U, 6MN/U i 7MN/U. W uzasadnieniu do projektu uchwały podano, że obszar objęty zmianą planu stanowi własność osób fizycznych, a sama zmiana została podjęta na ich wniosek i spełnia oczekiwania wnioskodawców. Po przekazaniu uchwały wraz z wyjaśnieniami Wojewodzie Podkarpackiemu, organ ten rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 2 października 2015 r. nr P-II.4131.2.138.2015 stwierdził jej nieważność. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podał, że władztwo planistyczne gminy nie jest absolutne a granice tego władztwa wyznaczają ograniczenia określone w ustawach, w tym w u.p.z.p. Dokonując zaś kontroli przesłanej uchwały stwierdzono, że narusza ona zasady sporządzania planu, a zatem obarczona jest jedną z wad określonych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., obligującą organ nadzoru do stwierdzenia jej nieważności. Zdaniem Wojewody działki, które wskutek uchwalonej zmiany staną się możliwe do zabudowy, pozbawią pozostałe obszary ważnego układu komunikacyjnego, umożliwiającego dostęp dużej ilości działek budowlanych do dróg publicznych - szczególnie uwaga dotyczy terenu wskazanego na załączniku nr 4a. Na pozostałych załącznikach wątpliwości budzi "urwanie" zaplanowanych wcześniej dróg wewnętrznych bez zabezpieczenia ich prawidłowego zagospodarowania np. poprzez place manewrowe. Planowane działki budowlane na terenie oznaczonym na załączniku 4a nie posiadają jednoznacznego i czytelnego powiązania z drogami publicznymi. Stosownie do zapisów uchwały, teren 6MN/U przylega wprawdzie do dróg KD-Z2 i KD-D, jednak poszczególne działki budowlane już takiego bezpośredniego połączenia nie będą posiadały. Co istotne w nadesłanych wyjaśnieniach Rada Gminy podniosła, że likwidacja planu komunikacyjnego spowodowana była wnioskiem mieszkańców, a tworzenie dodatkowych dróg w tym rejonie jest zbędne do obsługi komunikacyjnej terenu, ponieważ każda posesja ma zapewniony dojazd własną drogą do ulicy Polnej, niemniej powyższe twierdzenie dotyczy stanu obecnie istniejącego. Tymczasem układ komunikacyjny w planie ma dotyczyć przyszłych i planowanych możliwości zagospodarowania terenu, gdzie działki nie będą posiadały dostępu do drogi publicznej. Skoro Rada zdecydowała o likwidacji niektórych dróg to zdaniem organu nadzoru powinna również w adekwatny sposób zmienić sposób zagospodarowania poszczególnych działek. Niezależnie od powyższego Wojewoda podniósł, że skala rysunków zmiany planu (stanowiąca załączniki nr 1a, 5a) jest niezgodna ze skalą podkładu mapowego, na którym została wykonana, co narusza art. 16 ust. 1 u.p.z.p. Organ nie ma bowiem żadnych uprawnień do samodzielnej zmiany skali pobranych map i powinien pobrać mapy w odpowiedniej skali, a następnie na nich opracować zmiany planu. Z kolei dołączone załączniki graficzne nie zostały wydrukowane w oryginalnej skali, zgodnie z podziałką liniową. Rozstrzygnięcie nadzorcze Rada Gminy Miejsce Piastowe zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem skarżącej Wojewoda stwierdzając nieważność uchwały dokonał błędnej wykładni przepisów art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 16 ust. 1 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Dokonana zmiana planu została podjęta w związku z licznymi wnioskami mieszkańców w sprawie likwidacji niektórych ciągów komunikacyjnych i stanowi wyraz władztwa planistycznego, zastrzeżonego do wyłącznych kompetencji gminy. Likwidowane ciągi komunikacyjne stanowią drogi niezaliczone do kategorii dróg publicznych, a ponadto są to drogi dotychczas nie wybudowane. Ich realizacja wymagałaby zatem aktywności właścicieli nieruchomości, na których zostały one zaprojektowane, a wobec wyrażonego przez nich stanowiska byłoby to przedsięwzięcie niemożliwe do zrealizowania. Ponadto skoro likwidowane drogi nie stanowią i nigdy nie miały stanowić dróg publicznych, niezasadny jest zarzut braku wyposażenia pozostałych dróg w place manewrowe. Odnosząc się zaś do zarzutów związanych z wadliwym sporządzeniem załączników graficznych Gmina podała, że istotnie pobrała mapę w skali 1:1000, a następnie mapę tą pomniejszono do skali planu, niemniej spowodowane było to dbałością o jakość mapy, gdyż próbne wydruki w oryginalnej skali 1:2000 były bardzo nieczytelne. Skutkiem zaś opisanego zabiegu było uzyskanie nieporównywalnie lepszej czytelności rysunków zmiany planu, przy identycznej zawartości map. Zabieg ten nie stoi w sprzeczności z wymogami sformułowanymi w art. 16 ust. 1 u.p.z.p., wobec czego nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Podkarpacki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wskazał dodatkowo, że likwidowane sporną uchwałą drogi, oznaczone symbolem KDW, spełniały charakter dróg przeciwpożarowych, gdyż stanowiły powiązanie z drogą publiczną. Po uchwaleniu zmiany plany drogi te stały się "drogami ślepymi" o długości ponad 100 m, co uniemożliwi w sytuacjach awaryjnych zabezpieczenie pożarowe ludzi zasiedlających planowane działki budowlane. Zgodnie zaś z przepisami rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2004 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych, dopuszcza się wykonanie odcinka drogi pożarowej, z którego wyjazd jest możliwy jedynie przez cofanie pojazdu, jednakże odcinek ten nie może przekraczać długości 15 m. Oznacza to, że niezapewnienie dróg pozostałych po likwidacji w place manewrowe jest równoznaczne z niezagwarantowaniem bezpieczeństwa przeciwpożarowego. Ponadto w myśl art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. obowiązkiem gminy jest określenie w planie miejscowym zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, czyli przebiegu nowych dróg. Brak ustalonej w planie miejscowym jednoznacznej i czytelnej dostępności komunikacyjnej do dróg publicznych narusza § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1587) i podważa zasadność wyznaczenia w planie terenów pod zabudowę, gdyż bez precyzyjnego określenia powiązań komunikacyjnych, nieruchomość nie będzie spełniała funkcji "działki budowlanej", o której mowa w art. 2 pkt 12 u.p.z.p. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności organów administracji publicznej, której jedynym kryterium jest zgodność z prawem. Kontrola ta, z mocy art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., obejmuje również akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, a jej zakres wyznacza art. 134 P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Po rozpoznaniu sprawy w powyższych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza prawa, a zatem skarga podlega oddaleniu. Zasadniczą podstawą jego wydania było uznanie przez Wojewodę Podkarpackiego, że uchwała Rady Gminy Miejsce Piastowe z dnia 26 sierpnia 2015 r. nr IX/64/2015 narusza zasady sporządzania planu. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 647, ze zm.), gmina w ramach zadań własnych kształtuje i prowadzi politykę przestrzenną na terenie gminy, a uprawnienie to realizuje m.in. przez uchwalanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W planie tym ustala się przeznaczenie terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu (art. 4 ust.1 ustawy). To uprawnienie gminy, określane w doktrynie jako władztwo planistyczne oznacza, że gmina samodzielnie rozstrzyga o zasadach zagospodarowania, co jak słusznie podkreśla Wojewoda, nie może być uznane za dowolne działanie, lecz musi być dokonane z uwzględnieniem obowiązujących przepisów i na zasadach określonych w powołanej ustawie. Należy przy tym podkreślić, że wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego nie stanowi przejęcia kompetencji rady gminy, a jedynie kontrolę prowadzenia polityki przestrzennej gminy pod względem zgodności z obowiązującymi przepisami. W rozpoznawanej sprawie za zasadniczą wadę kontrolowanej uchwały Wojewoda uznał pozbawienie obszarów oznaczonych w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego "Głowienka 4" symbolem MN/U (tereny pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, z dopuszczeniem zabudowy usługowej, działalności gospodarczej, w tym handlu) ważnego układu komunikacyjnego, umożliwiającego dostęp dużej ilości działek budowlanych do dróg publicznych. Wojewoda w szczególności zwrócił uwagę na teren pokazany na załącznikach 4a i 4b objętej nadzorem uchwały zmieniającej plan, wskazując, że stosownie do jej zapisów, teren 6MN/U przylega wprawdzie do dróg KD-Z2 i KD-D, jednak poszczególne działki budowlane już takiego bezpośredniego połączenia nie będą posiadały. Pogląd organu nadzoru jest słuszny, jeśli się zważy na ustalenia MPZP Głowienka 4 dotyczące wymaganej minimalnej powierzchni dla nowo powstających działek w terenie MN/U w zabudowie jednorodzinnej – dla budynku wolnostojącego – 0,08 ha, dla budynku bliźniaczego – 0,04 ha, dla budynku szeregowego – 0,025 ha ( § 7 ust. 5 pkt 1 uchwały Rady Gminy Miejsce Piastowe Nr XIV /124/07 z 28 grudnia 2007 r.). Odnosząc proponowany w uchwale o zmianie planu układ komunikacyjny likwidujący niektóre ciągi komunikacyjne do przyjętej w planie wielkości działek należy przyznać rację Wojewodzie, że nie zabezpiecza on dostępności nowo powstających działek do dróg publicznych, która to dostępność jest jednym z elementów kwalifikujących daną nieruchomość jako działkę budowlaną w rozumieniu art. 2 pkt 12 u.p.z.p. Nie ma przy tym znaczenia fakt, iż przewidziane w planie niektóre z ciągów komunikacyjnych, oznaczone symbolem KDW mają charakter dróg wewnętrznych, bowiem zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć alternatywnie - albo bezpośredni dostęp do tej drogi - albo dostęp pośredni np. przez drogę wewnętrzną. Przyjęta w uchwale nr IX/64/2015 likwidacja niektórych ciągów przewidzianych w planie miejscowym z 2007 r., przy utrzymaniu minimalnej wielkości działek jest wyrazem swoistej niekonsekwencji lokalnego prawodawcy, który z jednej strony chce rozwoju zabudowy jednorodzinnej z przewagą małych działek, a z drugiej przyjmuje rozwiązania uniemożliwiające taką zabudowę poprzez likwidację układu komunikacyjnego. Tego rodzaju działanie organu planistycznego wskazuje zdaniem Sądu na naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego określonych w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z art. 2 pkt 12 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rozwiązania dotyczące systemu komunikacyjnego muszą być bowiem ściśle powiązane z pozostałymi ustaleniami planu. W rozpoznawanej sprawie prawidłowe jest stanowisko Wojewody Podkarpackiego, który uznał, że w przypadku uchwały Rady Gminy Miejsce Piastowe z dnia 26 sierpnia 2015 r. nr IX/64/2015 zachodzi przesłanka z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. do stwierdzenia jej nieważności Sąd zwraca uwagę, że ww. przepis został znowelizowany z mocą od 18 listopada 2015 r. jednakże okoliczność ta nie ma wpływu na wynik sprawy bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane w dniu 2 października 2015 r. Sąd podziela natomiast stanowisko Rady Gminy Miejsce Piastowe, biorąc także pod uwagę jej argumentację zawartą w skardze, co do tego, że sporządzenie załączników graficznych do uchwały na kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000, a następnie ich pomniejszenie do skali 1:2000 nie mogłoby stanowić samoistnej podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały. Z wszystkich tych przyczyn Sąd skargę oddalił w oparciu o art. 151 P.p.s.a.