II SA/Rz 1683/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Paweł Zaborniak /spr./ Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Joanna Zdrzałka Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2016 r. sprawy ze skargi K. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu opłaty za pobyt w DPS I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] marca 2015 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej K. B. kwotę 240 zł /słownie: dwieście czterdzieści złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi K.B. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, dalej "Kolegium", z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu opłaty za pobyt matki w domu pomocy społecznej wydana w następujących okolicznościach prawych i faktycznych. Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] Kierownik Miejsko – Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej (MGOPS) w [...] działając z upoważnienia Burmistrza [...] ustalił w pkt 1 opłatę za pobyt B.Z. w Domu Pomocy Społecznej w [...] (dalej DPS) w wysokości 1750, 00 zł miesięcznie począwszy od 30 listopada 2009 r., w pkt 2 zobowiązał do wnoszenia opłaty za pobyt w DPS B.Z. w wysokości 546, 32 zł miesięcznie, a w pkt 3 wskazał Gminę [...] jako zobowiązaną do wniesienia różnicy między wysokością opłaty określoną w pkt 1, a opłatą wnoszoną przez osobę określoną w pkt 2 w kwocie 1203, 68 zł. Decyzjami z dnia [...] lipca 2013 r. oraz z dnia [...] marca 2014 r., działając z upoważnienia Burmistrza [...], Kierownik MGOPS w [....] orzekł o zwrocie przez K.B. na rzecz Gminy [...] kwoty 16. 270, 74 zł tytułem poniesionych przez Gminę [...] opłat wnoszonych zastępczo za pobyt jej matki B.Z. w DPS za okres od 1 maja 2012 r. do 31 marca 2013 r. Decyzjami odpowiednio z dnia [...] listopada 2013 r. oraz z dnia [...] grudnia 2014 r. Kolegium uchylało powołane decyzje i przekazywało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Kolejną decyzją z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] działając z upoważnienia Burmistrza [...] Kierownik MGOPS w [...] ponownie orzekł analogicznie jak w uprzednio wydanych decyzjach z dnia [...] lipca 2013 r. oraz z dnia [...] marca 2014 r. Wyjaśnił, że wobec niewywiązania się z obowiązku wnoszenia opłat przez członków rodziny B.Z. za jej pobyt w DPS i ich zastępczego wniesienia przez Gminę [...] organ ten może domagać się ich zwrotu od członków jej rodziny spełniających określone w ustawie kryterium dochodowe. Niewydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia opłaty w decyzji o skierowaniu lub ustaleniu odpłatności dla mieszkańca nie spowodowało utraty przez organ tej kompetencji, bowiem obowiązek członków rodziny osoby umieszczonej w domu pomocy społecznej do wnoszenia opłat z tym związanych powstaje ex lege. W odwołaniu od opisanej wyżej decyzji K.B. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania poprzez brak rozstrzygnięcia w decyzji co do praw i obowiązków pozostałych dzieci B.Z.: M.C., S.Z., H.P., J.Z., a także poprzez zaniechanie wcześniejszego ustalenia obowiązku partycypowania w kosztach utrzymania B.Z. w DPS. Ponadto w jej ocenie pominięto istotny w sprawie fakt, tj. wyrok Sądu Rejonowego w [....] z dnia 8 marca 2010 r. sygn. akt: [...] oddalający powództwo Kierownika MGOPS przeciwko dzieciom B.Z. o zapłatę alimentów na jej rzecz. Kolegium opisaną na wstępie decyzją działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej "k.p.a.") utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ przytoczył treść art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 930, dalej "u.p.s.") regulujący kolejność osób zobowiązanych do wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej podzielając równocześnie ustalenia organu I instancji w zakresie osób zobowiązanych do odpłatności za pobyt B.Z. w DPS. Wynikało z nich, że jedyną osobą spełniającą kryterium dochodowe określone w art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. (300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie) jest K.B., która uzyskuje dochód przekraczający kwotę 1368 złotych. Nie miało przy tym znaczenia, że wyrokiem Sądu Rejonowego w [...] z dnia 8 marca 2010 r. oddalono skierowane m.in. przeciwko niej powództwo o zapłatę alimentów na rzecz B.Z. albowiem instytucja odpłatności za pobyt w DPS ma charakter administracyjno – prawny, a warunki tej odpłatności określa u.p.s. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w przypadku niewywiązywania się osób, o których mowa w art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. (małżonek, zstępni przed wstępnymi) z obowiązku wniesienia opłaty, wnosi ją zastępczo organ gminy, z której skierowano podopiecznego do domu pomocy społecznej. Gminie przysługuje jednak prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków, których wysokość i termin zwrotu ustala się na podstawie art. 104 ust. 3 u.p.s. w drodze decyzji administracyjnej. Ponieważ K.B. uchyliła się od podpisania umowy, o której mowa w art. 103 ust 2 u.p.s., a koszty pobytu jej matki w DPS poniosła zastępczo Gmina [...], organ zobligowany był do wydania decyzji indywidualizującej obowiązek ponoszenia opłat i stanowiącej podstawę do prowadzenia egzekucji administracyjnej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie K.B. zarzuciła naruszenie prawa materialnego oraz procesowego w szczególności art. 7 i 77 k.p.a. Ponadto Kolegium naruszyło art. 365 § 1 k.p.c. stanowiący o wiążącym charakterze prawomocnego orzeczenia sądu błędnie przyjmując, że wyrok Sądu Rejonowego w [...] rozstrzygający o braku po jej stronie obowiązku ponoszenia na rzecz matki alimentów, nie miał wpływu na treść wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Skarżąca wyjaśniła, że pozostaje z mężem w separacji faktycznej, a więc mimo, że zamieszkuje w chwili obecnej w stanowiącym majątek osobisty męża domu, to z uwagi na trudne relacje między małżonkami po powrocie męża z zagranicy skarżąca będzie musiała się wyprowadzić. Podniosła, że organy pominęły te okoliczności oraz fakt ustanowienia między małżonkami aktem notarialnym z dnia [...] października 2015 r. rozdzielności majątkowej. Mając powyższe na uwadze wniosła o uchylenie decyzji obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Pełnomocnik skarżącej w piśmie z dnia 23 lutego 2016 r. rozszerzył zarzuty skargi, stwierdzając w szczególności że decyzja organu I instancji została wydana z uchybieniem art. 59 ust. 1 oraz art. 104 ust. 3 u.p.s. czego nie dostrzegł organ odwoławczy naruszając art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Wydanie na podstawie art. 59 ust. 1 u.p.s. decyzji określającej osoby zobowiązane do ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej jest warunkiem zgodnego z prawem zastosowania mechanizmu wnoszenia opłat zastępczych przez gminę. Obowiązek ten nie powstaje ex lege, a zatem niedopuszczalna jest konstrukcja, zgodnie z którą gmina ponosi koszty pobytu osoby w domu pomocy społecznej, a dopiero później w decyzji nakazującej zwrot zastępczo poniesionych wydatków, ustala obowiązek ponoszenia poniesienia opłaty przez osobę, za którą ją poniesiono. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga jako zasadna została przez Sąd uwzględniona. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1660). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej "P.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). K.B. zaskarżyła do WSA decyzję SKO o utrzymaniu w mocy decyzji Organu pierwszej instancji nakładającej na w.w obowiązek zwrotu kwoty 16 270,74 zł na rzecz Gminy [...] Podstawą skierowania tego nakazu do skarżącej było poniesienie przez Gminę opłat za pobyt jej matki B.Z. w Domu Pomocy Społecznej w [...] za okres od 1 maja 2012 r. do 31 marca 2013 r. Organy obu instancji zastosowały w niniejszej sprawie przepisy prawa materialnego m.in. w postaci art. 61 ust. 3, art. 103 ust. 2, art. 104 ust. 3 u.p.s. Przypomnieć należy, iż w myśl art. 61 ust. 3 u.p.s. w przypadku niewywiązywania się osób, o których mowa w ust. 2 pkt 1 i 2 oraz ust. 2a, z obowiązku opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej opłaty te zastępczo wnosi gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków. Natomiast w myśl art. 103 ust. 2 u.p.s. kierownik ośrodka pomocy społecznej ustala w drodze umowy z małżonkiem, zstępnymi przed wstępnymi mieszkańca domu wysokość wnoszonej przez nich opłaty za pobyt tego mieszkańca w domu pomocy społecznej, biorąc pod uwagę wysokość dochodów i możliwości, przy czym opłata ta nie powinna być zwiększana w przypadku gdy jedna z osób jest zwalniana z odpłatności z mocy prawa lub z powodów, o których mowa w art. 64. Wreszcie, według art. 104 ust. 3 u.p.s. wysokość należności, o których mowa w ust. 1, podlegających zwrotowi oraz terminy ich zwrotu ustala się w drodze decyzji administracyjnej. Organy obu instancji błędnie zinterpretowały i błędnie zastosowały w/w przepisy prawa materialnego, co miało wpływ na ustalony wynik sprawy administracyjnej – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Utrzymanie w mocy decyzji wadliwej uzasadnia zarzut naruszenia przez SKO przepisu art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Sąd administracyjny w pełni identyfikuje swe stanowisko z poglądem WSA w Gliwicach wyrażonym w wyroku z dnia 21 czerwca 2016 r., IV SA/Gl 889/15, opubl. w CBOSA, gdzie stwierdzono, że przewidziany w art. 61 ust. 1 u.p.s. obowiązek wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej musi być skonkretyzowany i zindywidualizowany w stosunku do każdej z osób, które miałyby takie opłaty ponosić. Co do zasady, konkretyzacja taka powinna nastąpić w drodze decyzji administracyjnej. Zastępcze ponoszenie opłat przez gminę, o którym mowa w art. 61 ust. 3 u.p.s. może mieć miejsce jedynie wtedy, gdy osoby, na które obowiązek wnoszenia opłat został nałożony w drodze decyzji, lub które podjęły się wnoszenia takiej opłaty na podstawie umowy, z tego obowiązku nie wywiązują się. Przekonująco w powołanym orzeczeniu stwierdzono, że aby można było mówić o należności ponoszonej przez gminę, pierwotna musi być decyzja o określeniu obowiązku strony. Brak decyzji konkretyzującej obowiązek ponoszenia odpłatności, nie pozwala Gminie żądać od strony zwrotu poniesionych na ten cel wydatków. Przepisy u.p.s. określające podmioty zobowiązane do ponoszenia odpłatności muszą zostać skonkretyzowane. Innymi słowy, nie są to regulacje bezpośrednio nakładające obowiązki natury publicznoprawnej. Dopiero wówczas gdy opłata zostanie ustalona decyzją bądź umową, a obowiązany nie będzie jej ponosił, można mówić o ziszczeniu się podstaw do wydania decyzji nakładającej obowiązek zwrotu poniesionych przez gminę wydatków – art. 61 ust. 3 w zw. z art. 104 ust. 3 u.p.s. Nie sposób także pominąć tego, że w postępowaniu zmierzającym do konkretyzacji przepisów o obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej (tj. art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1 u.p.s.), organ zobligowany jest rozważyć okoliczności skutkujące częściowym lub całkowitym zwolnieniem od ustawowego obowiązku ponoszenia opłaty. Okoliczności warunkujące powstanie obowiązku ponoszenia opłaty przez małżonka, zstępnego przed wstępnym klienta DPS określa art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. Z tych przyczyn dopiero wtedy, gdy osoba, za którą gmina wnosi opłatę, ma prawnie, a więc decyzją lub umową określony obowiązek wnoszenia opłaty w oznaczonej wysokości i tego obowiązku nie realizuje, gmina ma obowiązek uiszczenia opłat zastępczych na podstawie powołanego wyżej art. 61 ust. 3 u.p.s. Nie istnieje obowiązek wnoszenia opłat zastępczych w sytuacji, gdy opłata nie została zdefiniowana w stosunku do zobowiązanego. W przekonaniu Sądu, to w decyzji, o której mowa w art. 59 ust. 1 u.p.s., doznają konkretyzacji powołane wyżej przepisy u.p.s. przez: - określenie kwoty opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, wskazanie osoby (osób) zobowiązanej do jej ponoszenia z kręgu podmiotów wymienionych w przepisach, - ustalenie przypadających na nich kwot opłaty (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2012 r., I OSK 653/12, CBOSA). Nie stanowi sporu pomiędzy stronami okoliczność, że Organ pierwszej instancji ustalił mocą swej decyzji obowiązek zwrotu opłaty od K.B., nie orzekając uprzednio o wysokości tej opłaty w stosunku do skarżącej. To działanie Burmistrz uzasadnił m.in. tym, że takie było wskazanie SKO w decyzji z dnia [...] lutego 2013 r. Na podstawie akt sprawy WSA ustalił, że jedyną decyzją ustalającą wysokość opłat z tytułu pobytu B.Z. w domu pomocy społecznej jest decyzja Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...]. Tą decyzją Organ określił wysokość odpłatność za pobyt B.Z. w DPS w wysokości 1750 zł, jednocześnie zobowiązując do ponoszenia opłaty B.Z. oraz Gminę [...] Decyzja Burmistrza [...] z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], o zobowiązaniu K.B. do wniesienia opłaty za pobyt matki B.Z. w DPS w [...] w wysokości 2.166,71 zł miesięcznie począwszy od 1 kwietnia 2015 r., nie obejmowała okresu czasu, jakiego dotyczą kontrolowane przez WSA decyzje tj. okresu od 1 maja 2012 r. do 31 marca 2015 r. Nieskonkretyzowanie obowiązku ponoszenia przez K.B. opłaty za pobyt Matki w DPS w [...], nie pozwalał Organom w trybie decyzyjnym żądać od skarżącej zwrotu poniesionych wydatków. Wykazano wyżej, że takie działanie jest sprzeczne z treścią art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 3 i art. 104 ust. 3 u.p.s. Niezawarcie przez skarżącą umowy o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s. nie usprawiedliwia działania Organów. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwaliło się stanowisko, w myśl którego obowiązek wnoszenia opłaty przez konkretną osobę, czy osoby spośród kręgu podmiotów zobowiązanych na mocy art. 61 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.s., kreuje nie umowa, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s., ale decyzja administracyjna o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej przewidziana w art. 59 ust. 1 u.p.s. Umowa zawierana pomiędzy kierownikiem ośrodka pomocy społecznej a małżonkiem albo zstępnymi bądź wstępnymi mieszkańca domu pomocy społecznej nie jest wyłącznym źródłem obowiązku ponoszenia opłat przez te osoby za pobyt w domu pomocy społecznej (zob. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2015 r. I OSK 62/14, CBOSA). Wobec dokonanych ustaleń prawnych i faktycznych, WSA obowiązany był uwzględnić skargę na podstawie art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę, Organy obowiązane będą uwzględnić wyrażone w niniejszym wyroku stanowisko na temat wykładni i stosowania przepisów prawa materialnego. W przekonaniu Sądu, wydanie decyzji o skierowaniu danej osoby do DPS, należy poprzedzić ustaleniem osób zobowiązanych do partycypowania w kosztach pobytu w tej placówce. Ustalenie tego obowiązku w formie decyzji czy umowy, pozwala w sposób legalny żądać poniesionych przez gminę wydatków, jeżeli małżonek, krewni z tak wiążąco ustalonego obowiązku nie wywiązują się. W niniejszej sprawie, Organ podejmował próby ustalenia tego obowiązku wobec osób wskazanych w u.p.s. jako zobowiązane do ponoszenia odpłatności, jednak dopiero w kilka lat po umieszczeniu B.Z. w DPS w [...] Ze względu na brak w aktach administracyjnych prawnych źródeł obowiązku skarżącej do ponoszenie odpłatności za pobyt matki w DPS, zachodzi konieczność rozważenia czy postępowanie w sprawie nie było od samego początku postępowaniem bezprzedmiotowym. Z przedstawionych powyżej przyczyn, należało orzec na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. o uchyleniu decyzji organów obu instancji. O kosztach postępowania przed WSA orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a