II SA/Rz 172/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski/spr./ Sędziowie SO del. Anna Bembenek WSA Robert Sawuła Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi A. S.A. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] w sprawie uchwały dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego -skargę oddala- II SA/Rz 172/11 U Z A S A D N I E N I E Uchwałą z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] Rada Miejska [...], na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.) oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 2003 r. Nr 80 poz. 717 ze zm., określanej dalej jako u.p.z.p.), postanowiła w § 1, po stwierdzeniu zgodności z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy, uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia [...] września 2002 r. ze zm., uchwalić miejscowy plan zagospodarowani przestrzennego terenu parkingu w S., przy ul. F. Wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi (§ 7). Uchwała ogłoszona została w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] nr [...] poz. [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że opracowanie stanowi realizację uchwały nr [...] (powinno być nr [...]) Rady z dnia [...] stycznia 2010 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia tego planu. Głównym celem sporządzenia planu było stworzenie podstaw formalnych dla utrzymania istniejącego parkingu. Podniesiono, że projekt planu opracowano zgodnie z obowiązującymi przepisami u.p.z.p. i przeprowadzono strategiczną ocenę oddziaływania na środowisko. O przystąpieniu do sporządzenia planu i możliwości składania wniosków ogłoszono i obwieszczono w sposób należyty. Nadto projekt planu oraz prognozę oddziaływania na środowisko, po uzyskaniu wszystkich niezbędnych opinii i uzgodnień, wyłożono do publicznego wglądu i zorganizowano publiczną dyskusję nad rozwiązaniami przyjętymi w projekcie. Plan spełnia cel, któremu ma służyć i jest zgodny z polityką przestrzenną miasta i gminy określoną w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Zwrócono uwagę, że do projektu planu wpłynęły uwagi A., jednakże ze względu na upływ terminu ustalonego na składanie uwag – nie podlegały one rozpatrzeniu. W skardze na powyższą uchwałę /data nadania w U.P – 27 stycznia 2011 r./ pełnomocnik A. wniósł o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu strony przy uchwalaniu planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego terenu parkingu w S., przy ul. F. W uzasadnieniu wskazano, że w planie zagospodarowania Rada Miejska zmieniła przeznaczenie terenu o pow. około 0,74 ha, położonego po zachodniej stronie ul. F. w S., tj. działki nr 467/13. Dotychczas działka ta była przeznaczona pod działalność usługową. Na skutek uchwalenia planu działka nr 467/13 zmieniła przeznaczenie w ten sposób, że większą jej cześć przeznaczono pod parking (0,69 ha), zaś pozostałą cześć przeznaczono pod zieleń urządzoną, zajazd na parking i ciąg pieszy. Podniesiono, że Rada Miasta podejmując uchwałę o przeznaczeniu terenu powinna kierować się interesem publicznym, a także słusznym interesem strony. Skarżąca powtórzyła, że jej słuszny interes został naruszony, gdyż uchwalenie planu znacznie obniży wartość, a także ograniczy zainteresowanie przedmiotową działką potencjalnych nabywców. Nadto naprowadzono, że uchwalenie planu tylko i wyłącznie do jednej działki, budzi poważne wątpliwości i nie prowadzi do harmonijnego i uporządkowanego zagospodarowania terenem na obszarze gminy. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o jej oddalenie. Jednocześnie w załączeniu przedłożyła odpowiedź z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] w sprawie uznania wezwania o usunięcie naruszenia prawa za bezzasadne. Odnosząc się do zarzutów skargi organ uznał, że zaskarżona uchwała nie narusza obowiązującego prawa, a zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. jest chybiony, wskazując w tym zakresie na wyrok WSA w Poznaniu z dnia 30 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Po 229/08. Organ naprowadził, że teren parkingu przed podjęciem zaskarżonej uchwały nie miał żadnego przeznaczenia, ale był i jest nadal użytkowany jako parking. Odnosząc się do kierunków zagospodarowania terenu objętego zaskarżoną uchwałą i polityki przestrzennej określonych w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta i Gminy organ wyjaśnił, że ustalenia studium nie odnoszą się do poszczególnych działek a studium nie ustala przeznaczenia terenów, lecz kierunki zagospodarowania i politykę przestrzenną gminy. Uchwalenie planu stanowiącego akt prawa miejscowego stabilizuje przeznaczenie terenu, co nie dopuści do potencjalnego obniżenia jego wartości w stosunku do wartości sprzed uchwalenia planu. Rada przedstawiła szczegółowe stanowisko sprowadzające się do konkluzji, że teren, na którym obecnie istnieje parking, spełnia wszystkie wymogi tego rodzaju obiektu, stąd jego przeznaczenie pod parking w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest zasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga jest nieuzasadniona. I. Na wstępie stwierdzić należy, że wezwanie z daty 25 listopada 2010 r., o usunięcie naruszenia prawa zaskarżoną uchwałą, zaadresowane do Burmistrza [...], wysłane zostało w dniu 29 listopada 2010 r. /data nadania w U.P. – k. 23 akt sądowych/. Rada Miejska uchwałą z dnia [...] lutego 2011 r. Nr [...] uznała za bezzasadny wniosek o usunięcie naruszenia prawa; uchwałę wraz z uzasadnieniem wysłano pełnomocnikowi strony skarżącej listem poleconym w dniu 25 lutego 2011 r. /k.40-43/. Natomiast skarga wniesiona została za pośrednictwem Poczty w dniu 27 stycznia 2011 r. /k.48,49 akt j.w./, a więc w terminie i podlega rozpoznaniu. II. Aktem prawnym regulującym planowanie w gminie jest ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. nr 80, poz.717, ze zm., zwana dalej u.p.z.p./. W myśl art. 3 ust. 1 u.p.z.p., kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Natomiast art. 6 u.p.z.p. stanowi, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności. Pierwszy ze wskazanych przepisów ustanawia tzw. władztwo planistyczne, które gmina realizuje w dwóch etapach: najpierw, poprzez uchwalenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy, a następnie, na bazie studium, poprzez uchwalanie planów zagospodarowania przestrzennego. Plany są aktami prawa miejscowego /art. 14 ust. 8 u.p.z.p./ i zaliczone zostały do konstytucyjnych źródeł prawa powszechnie obowiązującego /art. 87 ust. 2 Konstytucji RP/. Drugi przepis z kolei wskazuje, że u.p.z.p. jest jedną z ustaw, o których mowa w art. 140 Kodeksu cywilnego, wyznaczających granice wykonywania prawa własności. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że ograniczenia prawa własności znaleźć można w art. 64 ust. 3 Konstytucji; przepis ten stanowi, że własności może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Przedstawione regulacje prawne uprawniają do konstatacji, że gmina, działająca poprzez swoje organy, posiada w granicach prawa samodzielność oraz swobodę decydowania w ustalaniu przeznaczania terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy. Ograniczeniem są jedynie konstytucyjne gwarancje prawa własności. Oznacza to, że wszelkie ograniczenia własności ustanowione w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego muszą być zgodne z normami konstytucyjnymi wyznaczającymi granice ingerencji prawodawczej w prawo własności i jedynie naruszenie tego wymogu może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy przez sąd administracyjny /zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 lutego 2001 r. sygn. K 27/00, OTK z 2001 r., nr 2 , poz. 29/. Kolejne przepisy u.p.z.p. /art.15 i nast./ kompleksowo regulują procedurę sporządzania i uchwalania planu i podkreślić należy, że Kodeks postępowania administracyjnego w tym postępowaniu nie ma zastosowania. Jedynym wyjątkiem jest odesłanie zawarte w art. 24 ust. 1 u.p.z.p. i dotyczy uzgodnień dokonywanych w trakcie opracowywania projektu studium albo projektu planu. Dodać też należy, że gmina decyduje o granicach obszaru objętego planem /art. 14 ust. 2 u.p.z.p./. III. W rozpoznawanej sprawie Rada Gminy poprzez podjęcie uchwały z dnia z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] uruchomiła procedurę planistyczną i wyznaczyła granice obszaru, którego projekt planu dotyczy. Obszar ten objął działkę nr 467/13 będącą w użytkowaniu wieczystym strony skarżącej. Kolejne czynności podejmowane zgodnie z przepisem art. 17 u.p.z.p., doprowadziły do sporządzenia projektu planu, który Burmistrz przedstawił Radzie celem uchwalenia. Skarga procedury planistycznej nie kwestionuje, co zwalnia Sąd od szczegółowego przedstawienia podejmowanych podczas uchwalania planu czynności. Zaznaczyć jednak należy, że przedstawione akta dokumentujące procedurę planistyczną nie dają podstaw do postawienia ani Burmistrzowi, który przygotowywał projekt planu, ani Radzie, która w dniu [...] listopada 2010 r. obradowała i podjęła zaskarżoną uchwałę, zarzutu naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, istotnego naruszenia trybu sporządzania planu, względnie naruszenia właściwości organów w tym zakresie, a tylko takie naruszenia obligują Sąd do stwierdzenia nieważności podjętej uchwały / art. 28 ust. 1 u.p.z.p./. W świetle przedstawionych wyżej regulacji odnoszących się do procedury planistycznej, nie mógł odnieść zamierzonego skutku podstawowy zarzut skargi, wskazujący na naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu strony przy uchwalaniu planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego terenu parkingu w S. przy ul. F. Jeszcze raz powtórzyć należy, że zasady ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego /w tym art. 7 k.p.a./ , jak i pozostałe – co do zasady - regulacje kodeksowe, nie mają zastosowania przy opracowywaniu i uchwalaniu planu miejscowego, a zatem organy gminy nie mogły regulacji tej naruszyć. Również wbrew skardze brak jest przepisu, który wyznaczałby minimalny obszar opracowania planu. O tym, jaki obszar należy objąć opracowaniem rozstrzyga rada gminy w uchwale o przystąpieniu do sporządzania planu, kierując się potrzebami wynikającymi z prowadzonej polityki przestrzennej. Pozostaje więc do rozważenia jedynie kwestia, czy prawodawca gminny nie dopuścił się nadużycia przysługującego mu władztwa planistycznego. W orzecznictwie przyjmuje się, że obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie - z mocy art. 3 ust. 1 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tzw. władztwa planistycznego, w którego ramach rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy /tak WSA w Krakowie w wyroku z dnia 11 grudnia 2009 r. sygn. ISA/Kr 113/09, LEX 582995/. Jak już wyżej wskazano, gmina może ingerować w sposób wykonywania prawa własności z tym tylko zastrzeżeniem aby ingerencja ta nie naruszała konstytucyjnych gwarancji tego prawa /analogiczna ingerencja dopuszczalna jest w użytkowanie wieczyste/. W sprawie teren objęty planem wg "starego" planu, który utracił moc, przeznaczony był pod usługi. Na gruncie natomiast jest to plac użytkowany od lat jako parking. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej uchwały, głównym celem sporządzenia planu było stworzenie podstaw formalnych dla utrzymania istniejącego parkingu. Można więc stwierdzić, że w ramach poprzedniego przeznaczenia terenu – usługi – uwzględniając wieloletnie wykorzystanie terenu, doprecyzowano jedynie ich charakter. Zatem takie przeznaczenie terenu, przy wieloletnim jego wykorzystywaniu w zaplanowany właśnie sposób, nie może być uznane za nadużycie władztwa planistycznego. Reasumując stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa. Z tych przyczyn skarga podlega oddaleniu, w oparciu o przepis art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm./.