II SA/Rz 1730/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk Sędziowie NSA Małgorzata Wolska /spr./ WSA Elżbieta Mazur - Selwa Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2017 r. sprawy ze skargi Burmistrza Ustrzyk Dolnych na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z dnia 25 października 2016 r. nr P-II.4131.2.208.2016 w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia w sprawie powołania na stanowisko dyrektora I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; II. zasądza od Wojewody Podkarpackiego na rzecz skarżącego Burmistrza Ustrzyk Dolnych kwotę 480 zł /słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego; III. zarządza zwrot na rzecz skarżącego Burmistrza Ustrzyk Dolnych kwoty 300 zł /słownie: trzysta złotych/ tytułem nienależnie uiszczonego wpisu sądowego. Przedmiotem skargi jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z dnia 25 października 2016 r. nr P-II.4131.2.208.2016, wydane na podstawie art. 85, art. 86 i art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446 – zwana dalej "u.s.g") oraz art. 36a ust. 13 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2015 r., poz. 2156 ze zm. – zwana dalej "u.s.o.") stwierdzające nieważność zarządzenia w sprawie powołania na stanowisko dyrektora. Z akt sprawy wynika, że zarządzeniem z dnia 18 sierpnia 2016 r. nr 190/16 Burmistrz Ustrzyk Dolnych, działając na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 5 u.s.g., art. 36 ust. 1 i art. 36a ust. 1 i 13 u.s.o. oraz rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 27 października 2009 r. w sprawie wymagań jakim powinna odpowiadać osoba zajmująca stanowisko dyrektora oraz inne stanowisko kierownicze w poszczególnych typach publicznych szkół i rodzajach publicznych placówek (Dz. U. z 2009 r. Nr 184, poz. 1436 ze zm.), powołał na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół Publicznych Nr 2 Narciarskiej Szkoły Sportowej w Ustrzykach Dolnych B. Z. i powierzył mu to stanowisko na okres 1 roku szkolnego, tj. od dnia 1 września 2016 r. do dnia 31 sierpnia 2017 r. W uzasadnieniu zarządzenia organ wskazał, że w toku kontroli przeprowadzonej w Zespole Szkół Publicznych Nr 2 Narciarskiej Szkole Sportowej w Ustrzykach Dolnych w dniach 7 czerwca 2016 r. do 10 czerwca 2016 r. stwierdzono szereg nieprawidłowości, które wystąpiły w trakcie sprawowania funkcji Dyrektora tej szkoły przez B. Z. Właśnie z uwagi na wystąpienie tych nieprawidłowości, a szczegółowo przedstawionych w uzasadnieniu zarządzenia, Burmistrz postanowił powołać na stanowisko dyrektora tej placówki B. Z. na okres od 1 września 2016 r. do 31 sierpnia 2017 r. Stosownie bowiem do treści art. 36a ust. 13 u.s.o. w uzasadnionym przypadku można powierzyć stanowisko dyrektora szkoły lub placówki na okres krótszy niż 5 lat, jednak nie krótszy niż rok szkolny. Pismem z dnia 6 września 2016 r. B. Z. złożył do Wojewody Podkarpackiego wniosek o stwierdzenie nieważności ww. zarządzenia. Wojewoda Podkarpacki po wszczęciu postępowania, wskazanym na wstępie rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 25 października 2016 r. nr P-II.4131.2.208.2016 stwierdził nieważność wyżej opisanego zarządzenia Burmistrza Ustrzyk Dolnych z dnia 18 sierpnia 2016 r. Wojewoda podał, że w jego ocenie kwestionowane zarządzenie wydane zostało z istotnym naruszeniem art. 36a ust. 13 u.s.o. Zaznaczył, że powierzenie stanowiska dyrektora na okres krótszy niż pięć lat szkolnych wymaga przedstawienia przekonującej i odwołującej się do określonych faktów argumentacji wskazującej na rzeczywiste i obiektywne przyczyny odstąpienia od zasady powierzania stanowiska na 5 lat. Specyfika stanowiska dyrektora szkoły wymaga bowiem stabilizacji sprawowania tej funkcji. Częste zmiany osoby kierującej szkołą negatywnie wpływają na jej funkcjonowanie. Wojewoda podał, że powierzenie stanowiska na okres krótszy wymaga zaistnienia "uzasadnionego przypadku", przy czym zastosowanie tego wyjątku wymaga starannego uzasadnienia. Podnoszone argumenty nie mogą być ogólnikowe lecz zindywidualizowane, odnoszące się do konkretnej osoby. Muszą odwoływać się do okoliczności aktualnych w dniu podejmowania zarządzenia o powierzeniu stanowiska dyrektora szkoły. Wojewoda wskazał, że przedstawione przez Burmistrza uzasadnienie powierzenia stanowiska na okres 1 roku szkolnego nie pozwala na dokonanie obiektywnej oceny zasadności odstępstwa od zasady wyrażonej w art. 36a ust. 13 u.s.o. Przede wszystkim wskazał, że zarządzenie zawiera uzasadnienie będące kopią części zapisów z protokołu kontroli przeprowadzonej w Zespole Szkół Publicznych Nr 2 w dniach 7-10 czerwca 2016 r. W ocenie organu nadzoru protokół ten stanowi część dokumentacji pokontrolnej i nie może stanowić merytorycznego uzasadnienia odnoszącego się do konkretnej osoby. Uzasadnienie zarządzenia nie uwzględnia zdarzeń jakie miały miejsce od sporządzenia protokołu kontroli do dnia wydania zarządzenia. Nie wiadomo, jakie wyjaśnienia B. Z. zawarte w piśmie z dnia 20 czerwca 2016 i 28 lipca 2016 r. zostały uznane za uzasadnione a które nie. Zatem, w ocenie organu nadzoru, w kwestionowanym zarządzeniu nie odwołano się do okoliczności aktualnych. Tymczasem uzasadnienie winno być zindywidualizowane, odnosić się do konkretnej osoby, rzetelne, poparte wnikliwą argumentacją, wskazującą na rozważenie różnych okoliczności przemawiających za odstępstwem od ogólnej zasady powierzenia stanowiska dyrektora szkoły na okres 5 lat. Takich kryteriów, w ocenie Wojewody, nie spełnia kwestionowane zarządzenie. Końcowo Wojewoda wskazał, że w wyniku przeprowadzonej w 2014 r. przez organ prowadzący szkołę w porozumieniu z organem prowadzącym nadzór pedagogiczny, oceny pracy na stanowisku dyrektora szkoły, B. Z. uzyskał ocenę wyróżniającą. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na opisane rozstrzygnięcie nadzorcze złożył Burmistrz Ustrzyk Dolnych, wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący zarzucił naruszenie art. 171 ust. 1 w zw. z art. 7 oraz art. 8 ust. 2 Konstytucji RP poprzez przekroczenie przez Wojewodę wyznaczonych Konstytucją granic nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego i "wkroczenie" w ustawowe kompetencje Burmistrza w przedmiocie powołania dyrektora na podstawie art. 36a ust. 13 u.s.o. oraz naruszenie ostatnio wymienionego przepisu poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie, że nie zachodzi "uzasadniony przypadek", o którym mowa w zd. drugim tego przepisu. Strona skarżąca zarzuciła także naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 85 ust. 1 u.s.g. poprzez przekroczenie przez Wojewodę wyznaczonym tym przepisem kryterium nadzoru oraz art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że zarządzenie z dnia 18 sierpnia 2016 r. zostało podjęte z istotnym naruszeniem art. 36a ust. 13 u.s.o., podczas gdy organ w zarządzeniu tym powołał ustrojową kompetencję własną do zatrudniania i zwalniania kierowników gminnych jednostek organizacyjnych oraz materialnoprawne uprawnienie do powołania na stanowisko dyrektora na okres 1 roku. Nadto powołanie B. Z. na stanowisko dyrektora na okres 1 roku nie jest wyraźnie zakazane przez ustawodawcę, konstrukcja tego przepisu wskazuje na uznaniowy charakter powołania w następstwie stwierdzenia "uzasadnionego przypadku", dokonane powołanie mieści się w granicach swobodnego uznania Burmistrza, stwierdzenie "uzasadnionego przypadku" należy do kompetencji władczych Burmistrza. Zaznaczono, że stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności zarządzenia wymaga wykazania oczywistego i bezpośredniego naruszenia prawa. Końcowo strona skarżąca zawnioskowała o przeprowadzenie dowodu z wymienionych w skardze dokumentów, na okoliczność zasadności odstąpienia od zasady określonej w art. 36a ust. 13 u.s.o. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Podkarpacki wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte uzasadnieniu kwestionowanego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest, co do zasady, wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem, co wynika z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066). Stosownie zaś do przepisów art. 133 § 1 i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej "P.p.s.a." sądy administracyjne orzekają na podstawie akt sprawy i w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanymi zrzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem skargi, a tym samym kontroli Sądu jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego stwierdzające nieważność zarządzenia Burmistrza Ustrzyk Dolnych z dnia 18 sierpnia 2016 r. Nr 190/16 o powołaniu na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół Publicznych Nr 2 Narciarskiej Szkoły Sportowej w Ustrzykach Dolnych B. Z. i powierzenia mu tego stanowiska na okres 1 roku szkolnego, tj. od dnia 1 września 2016 r. od dnia 31 sierpnia 2017 r. Nadzór Wojewody nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem, co wynika z art. 85 i art. 86 u.s.g. Uchwały lub zarządzenia organów gminy są nieważne tylko wówczas, gdy w sposób istotny naruszają prawo (art. 91 ust. 1 w związku z art. 91 ust. 4 u.s.g.). Wymieniony ostatnio przepis stanowi bowiem: "W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa". Zatem stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy wymaga wykazania oczywistego i bezpośredniego naruszenia prawa przez organ gminy wydanym aktem. Jak trafnie wskazano w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 13 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Go 532/14, Lex nr 1519911, nie dochodzi do istotnego naruszenia prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., jeżeli rozstrzygniecie zawarte w uchwale lub zarządzeniu nie jest wyraźnie zakazane przez ustawodawcę i mieści się w granicach swobodnego uznania organu. Zgodnie z art. 91 ust. 3 u.s.g. rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego, zaś ust. 5 tego przepisu stanowi, iż "Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio". Stąd też w uzasadnieniu organ nadzoru winien wykazać naruszenie prawa, zawierając w uzasadnieniu prawnym wykładnię przepisu prawa i jego zastosowanie do danego rozwiązania przyjętego w uchwale organu gminy. W orzecznictwie podkreśla się, że rozstrzygnięcie nadzorcze to takie, które zawiera szczegółowe uzasadnienie prawne i faktyczne niezgodności uchwały rady gminy z prawem. Brak takiego uzasadnienia nie spełnia wymogów wykazania naruszenia prawa w uchwale organu gminy, co oznacza przekroczenie granic ingerencji nadzorczej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 1999 r., sygn. akt II SA/Wr 606/98, Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych Nr 3/1999, poz. 86); uwagi te dotyczą również objęcia rozstrzygnięciem nadzorczym zarządzenia organu gminy Nr 190/16. W materialnoprawnej podstawie zarządzenia Burmistrza Ustrzyk Dolnych, objętego skarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym, powołano m.in. przepisy ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, tj. art. 30 ust. 2 pkt 5 i art. 36a ust. 1 i 13. Organ nadzoru przyjął, że wspomniane wyżej zarządzenie narusza w sposób istotny art. 36a ust. 13 u.s.o. i w konsekwencji podlegać musiało sankcjonowaniu na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. W ocenie Sądu stanowisko organu nadzoru nie zasługuje na akceptację. Otóż w myśl art. 36a ust. 13 u.s.o. stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza się na 5 lat szkolnych. W uzasadnionych przypadkach można powierzyć to stanowisko na krótszy okres, jednak nie krótszy niż 1 rok szkolny. Z przepisu tego wynika zatem, że powierzenie stanowiska na 5 lat szkolnych jest zasadą. Natomiast w zdaniu drugim ustawodawca przewidział wyjątek od tej zasady, czyli dopuścił możliwość powierzenia tego stanowiska w uzasadnionych przypadkach na krótszy okres. Pogląd, iż powierzenie stanowiska dyrektora szkoły lub placówki na 5 lat jest zasadą, zaś powierzenie na krótszy okres stanowi wyjątek od tej zasady, ugruntowany jest zarówno w orzecznictwie, jak i piśmiennictwie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2002 r., sygn. akt I SA 3085/01, Lex nr 81668, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25 listopada 2009 r., sygn. akt IV SA/Wr 502/09, OwSS 2010/2/62-71, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 12 kwietnia 2002 r., sygn. akt II SA/Rz 62/12, Lex nr 1145872). Trzeba również wskazać, że użyty w art. 36a ust. 13 zdanie drugie u.s.o. zwrot "w uzasadnionych przypadkach" jest – jak trafnie akcentował organ nadzoru – pojęciem niedookreślonym. Użycie zatem w tekście przepisu niedookreślonego zobowiązuje organ administracji publicznej do "doprecyzowania" (skonkretyzowania) tego pojęcia; ustalenie jego znaczenia nie może być dokonane w wyniku abstrakcyjnej wykładni tego przepisu, lecz musi uwzględniać okoliczności faktyczne, w których to pojęcie funkcjonuje. Sąd w składzie orzekającym w sprawie niniejszej nadto w pełni podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż wyrażane w orzecznictwie stanowisko co do konieczności indywidualnego i precyzyjnego wskazywania w uchwale "uzasadnionych przypadków" skrócenie pięcioletniego powierzenia stanowiska dyrektora szkoły nie może prowadzić do zbyt daleko idącego zawężenia rozumienia tego pojęcia (a w konsekwencji zawężenia kompetencji organu prowadzącego szkołę), a zwłaszcza automatyzmu wykluczającego stosowanie tej klauzuli w okolicznościach innych aniżeli zewnętrzne, obiektywne i oczywiste (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 256/14, dostępny w internecie). W orzecznictwie zdecydowanie opowiedziano się tylko przeciwko abstrakcyjnemu stosowaniu klauzuli "uzasadnionych przypadków". W świetle powyższego, a także lektury uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego nie można podzielić stanowiska organu nadzoru, iż treść zarządzenia Nr 190/16 Burmistrza Ustrzyk Dolnych nie świadczy o istnieniu "uzasadnionego przypadku", a tym samym, że to zarządzenie narusza art. 36a ust. 3 u.s.o. Z wywodów zawartych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego wynika, że "przedstawione przez Burmistrza uzasadnienie powierzenia stanowiska na okres 1 roku szkolnego nie pozwala organowi nadzoru na dokonanie obiektywnej oceny zasadności odstępstwa od zasady określonej w art. 36a ust. 13 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty". Jednocześnie stwierdzono w tym uzasadnieniu, że wspomniane wyżej zarządzenie zawiera uzasadnienie będące kopią części zapisów z protokołu kontroli przeprowadzonej w Zespole Szkół Publicznych nr 2 w dniach 7 – 10 czerwca, przy czym nie uwzględnia ono "zdarzeń, jakie miały miejsce od sporządzenia protokołu kontroli do dnia wydania przedmiotowego zarządzenia. Zatem nie wiadomo, które z wyjaśnień B. Z. zawartych w pismach z dnia 20 czerwca i 28 lipca 2016 r. zostały uznane za uzasadnione, a które nie, a więc argumenty powołane w uzasadnieniu zarządzenia nie odwołują się do okoliczności aktualnych w dniu podejmowania zarządzenia o powierzeniu stanowiska dyrektora szkoły. W ocenie Sądu, wywody zawarte w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego cechuje niespójność (a właściwie wewnętrzna sprzeczność), nie można też z nich wywnioskować naruszenia w/w przepisu u.s.o. Organ nadzoru w żaden sposób nie sprecyzował i nie wyjaśnił argumentów, które według niego odnoszą się do okoliczności aktualnych w dniu podejmowania zarządzenia. W związku z tym i w świetle oceny argumentów zawartych w zarządzeniu Nr 190/16, Sąd nie znajduje powodów do zakwestionowania aktualności przytoczonych w uzasadnieniu powyższego zarządzenia argumentów. Również przytoczone w tym uzasadnieniu treści odpowiadające zarzutom zawartym w protokole z kontroli przeprowadzonej w dniach 7 – 10 czerwca 2016 r. w Zespole Szkół Publicznych Nr 2, kierowanym przez B. Z., wbrew stanowisku organu nadzoru, nie dyskwalifikują uzasadnienia zarządzenia objętego skarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym. Trzeba bowiem mieć na uwadze, że stwierdzone podczas wspomnianej kontroli nieprawidłowości odnoszą się do osoby będącej wówczas dyrektorem Zespołu Szkół Publicznych Nr 2 i dlatego Sąd doszedł do przekonania, że powody podane przez Burmistrza (w części będące powtórzeniem stwierdzonych wcześniej nieprawidłowości) mogły uzasadniać skrócenie okresu powierzenia stanowiska dyrektora szkoły B. Z. W przekonaniu Sądu, uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego nie spełnia wymogów wykazania naruszenia prawa w zarządzeniu Nr 190/16, tj. art. 36a ust. 13 u.s.o., czym narusza art. 91 ust. 1 i 3 u.s.g. Mając powyższe na uwadze i na podstawie art. 148 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku, a o kosztach sądowych uwzględniających wyłącznie koszty zastępstwa procesowego – na podstawie art. 200 P.p.s.a.