II SA/Rz 174/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Paweł Zaborniak Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi Gminy Głogów Małopolski na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z dnia 19 grudnia 2013 r., nr P-II.4131.2.177.2013 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr 8/2010 w gminie Głogów Małopolski -postanawia- zawiesić postępowanie sądowoadministracyjne II SA/Rz 174/14 UZASADNIENIE Uchwałą Nr XLII/440/2013 z dnia 29 października 2013r. Rada Miejska w Głogowie Małopolskim uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nr 8/2010 w Gminie Głogów Małopolski. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 19 grudnia 2013r. nr P-II.4131.2.177.2013 Wojewoda Podkarpacki, działając na podstawie art. 85, art. 86 i art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zmianami) w związku z art. 17 pkt 14, art. 20 ust. 1, art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012r. poz.647 z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą" oraz § 4 ust.1 i 6 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie " Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. Nr 100, poz. 908) stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Głogowie Małopolskim Nr XLII/440/2013 z dnia 29 października 2013r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr 8/2010 w Gminie Głogów Małopolskim. Dokonując analizy przedmiotowej uchwały Wojewoda Podkarpacki uwzględnił wyjaśnienia złożone przez Burmistrza Głogowa Małopolskiego przedstawione w piśmie z dnia 10.11.2013r., nr BI.6721.3.11.2013. Wojewoda Podkarpacki stwierdził, że Rada Miejska w Głogowie Małopolskim podejmując ww. uchwałę nie podała cech aktu uchwalającego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy. Porównując następnie plan z dostarczonym jednolitym dokumentem studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Głogów Małopolski, uchwalonym uchwałą Nr XLIV/407/2002 Rady Miejskiej w Głogowie Małopolskim z dnia 29 maja 2002 r. wraz z późniejszymi zmianami (ostatnią XII zmianą), organ nadzoru stwierdził, ze przedmiotowy plan narusza ustalenia studium, w odniesieniu do drogi lokalnej oznaczonej w planie symbolem KDL 07, która nie została przewidziana w studium. Ustalenie w planie miejscowym odmienne od ustaleń studium narusza obowiązujący porządek prawny, w szczególności art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy, co należy kwalifikować jako naruszenie zasad sporządzania planu. Dokonując oceny zapisów przedmiotowego planu organ nadzoru stwierdził także, że objaśnienia zawarte w § 5 pkt 1 i 2 planu są zdefiniowane w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. Natomiast objaśnienia zawarte w § 5 pkt 6 planu (dotyczące nieprzekraczalnej linii zabudowy oznaczającej linię liczoną od linii rozgraniczającej drogę publiczną) są sprzeczne z niektórymi ustaleniami planu w § 6 ust. 1 pkt 3, 4 i 5, do których się odnoszą. Niejasny jest także zapis § 5 pkt 10 planu, gdyż nie określa, na czym ma polegać dominacja przeznaczenia terenu, naruszając tym samym zasady techniki prawodawczej, w szczególności § 4 ust. 1 i § 6 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100 , poz. 908). Ponadto ustalone w § 6 ust. 2 gabaryty są sprzeczne z definicją "gabarytu obiektu" zawartą w § 5 pkt 4 niniejszego planu. W aspekcie zastosowanej definicji nie wiadomo, czy podane wymiary dotyczą podłużnego, czy poprzecznego wymiaru obiektu. Poza tym nie wiadomo co należy rozumieć przez wymienione podstawowe funkcje budynków. Błędne jest powtórzenie w § 10 ust. 1 pkt 1 uchwały zapisów zawartych w § 10 ust. 2 uchwały. Także ustalone w § 11 ust. 1 pkt 3 dopuszczenie prowadzenia sieci infrastruktury technicznej przez wszystkie tereny bez żadnych ograniczeń nie jest właściwe, gdyż powoduje niepewność dotyczącą możliwości bezkonfliktowej realizacji innych ustaleń planu. Odnosząc się do § 11 ust. 2 pkt 5 i 6 uchwały organ wskazał, że nie jest właściwe ustalenie obsługi terenów budowlanych z dróg wewnętrznych, gdyż działki budowlane muszą mieć dostęp do drogi publicznej. W dalszej kolejności organ nadzoru stwierdził, że w art. 13 ust. 3, 14 ust. 3, 15 ust. 3, 16, ust. 3, 17 ust. 3, 18, ust. 3, 19 ust. 3, 20 ust. 3, 21 ust. 3, 22 ust. 3, 23 ust 3 i in. zawarte są niejasne ustalenia dotyczące dopuszczalnego przeznaczenia terenu, a w aspekcie definicji takiego przeznaczania ustalonego w § 5 pkt. 9, nie wiadomo czy wszystkie wymienione, różne rodzaje dopuszczonego przeznaczenia nie mogą łącznie przekroczyć 40% terenu, czy tylko jeden z nich. Ponadto organ nadzoru stwierdził, że z załącznika nr 2 do uchwały (strony ponumerowane od nr 18 do 27), zawierającego rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag dotyczących miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr 8/2010 w Gminie Głogów Małopolski wynika, że Rada Miejska rozstrzygnęła 36 uwag podczas, gdy z wykazu uwag zgłoszonych do tego projektu, który przedstawiono do uchwalenia wynika, że złożono 8 uwag, z tego dwie uwagi zostały częściowo przez Burmistrza uwzględnione. Powyższe narusza zapis art. 17 pkt 14 ustawy, zgodnie z którym rada gminy powinna otrzymać listę nieuwzględnionych przez burmistrza uwag do projektu planu przedstawionego radzie do uchwalenia i te uwagi ma rozstrzygnąć. Natomiast Rada Miejska w Głogowie Małopolskim rozstrzygnęła uwagi wniesione do projektów planu nieprzedstawionych jej do uchwalenia, w tym uwzględnionych przez Burmistrza. Analizując przedmiotowy plan zagospodarowania przestrzennego, organ nadzoru stwierdził także nieprawidłowości odnoszące się do trybu przewidzianego dla sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W szczególności w ogłoszeniu, obwieszczeniu i zawiadomieniach o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określono powierzchnię terenu obejmowanego planem na ok. 132 ha, natomiast suma ustalonych w planie powierzchni poszczególnych terenów wynosi 133,9844 ha (czyli o około 2 ha więcej). Ponadto w wykazie wniosków odnotowano uwzględnienie wniosku [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych, zwanego dalej ZMiUW dotyczącego istniejącej sieci melioracyjnej i drenarskiej, natomiast w planie nie zawarto żadnych warunków zagospodarowania z tym związanych. Prognoza oddziaływania na środowisko także pomija tą problematykę. Brak w planie jakichkolwiek ustaleń związanych lub dotyczących istniejącego na terenie systemu drenarskiego, którego dotyczył wniosek ZMiUW może spowodować przerwanie sieci drenarskiej, a tym samym zagrozić równowadze stosunków wodnych. Organ nadzoru zauważył również, że ZMiUW do którego wystąpiono o zaopiniowanie projektu planu nie jest właściwy do opiniowania projektów planów, a nadto w odpowiedzi nie wyraził swojej opinii lecz ponowił treść swojego wcześniejszego wniosku. Mając na uwadze powyższe ustalenia organ nadzoru stwierdził, że podejmując przedmiotową uchwałę Rada Miejska w Głogowie Małopolskim naruszyła w sposób istotny przepisy art. 17 pkt 14 oraz art.20 ust. 1 w związku z art. 28 ustawy. Przyjęcie bowiem ustaleń odbiegających od postanowień studium należy uznać za działania naruszające zasady sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a tym samym powodujące jego nieważność, zgodnie zaś z brzmieniem art. 28 ust. 1 ustawy. Gmina Głogów Małopolski złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z dnia 19 grudnia 2013 r. znak: P-II.4131.2.177.2013. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie prawa materialnego, w szczególności art. 28 ust. 1 ustawy poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, wyrażające się w przyjęciu, że uchwała Rady Miejskiej w Głogowie Małopolskim z 29 października 2013 r. XLII/440/2013 narusza zasady sporządzania planu oraz że naruszenie takie powoduje nieważność uchwały Rady Miejskiej w całości. Wskazując na powyższe zarzuty, wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego oraz dopuszczenie dowodu z dokumentu - rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Podkarpackiego P-H.4131.2.71.2013 z dnia 25 kwietnia 2013r. na okoliczność niekwestionowania przez organ nadzoru w poprzednim postępowaniu nadzorczym dotyczącym projektu planu o identycznej treści, niezgodności planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Głogów Małopolski, w zakresie wyznaczenia w planie drogi lokalnej KLD 07. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że niezgodność planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Głogów Małopolski w zakresie drogi lokalnej, oznaczonej symbolem KDL 07 nie uzasadnia stwierdzania nieważności całości planu zagospodarowania przestrzennego. Stosownie bowiem do art. 28 ust. 1 ustawy, naruszenie zasad sporządzania planu, może powodować nieważność uchwały rady gminy również w części. Na poparcie swojego stanowiska skarżąca powołała wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2011 r., sygn.: II OSK 1287/11 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 22 września 2010 r., sygn. II SA/Go 493/10. Niezależnie od powyższego skarżąca wskazała, że zapisy studium na stronie 49 wymieniają rodzaje dróg jakie mogą być zastosowane do obsługi terenów budowlanych. Powyższy katalog nie jest katalogiem zamkniętym, a mówi jakie drogi w szczególności mogą być zaprojektowane. Dodaje się również, że szczegółowe parametry tych dróg określi plan miejscowy. Również na stronie 28 nie wymienia się wszystkich rodzajów dróg, podając przykłady zagospodarowania przynależnego, tj. np. dróg należących do drogowego układu obsługowego - droga lokalna może również obsługiwać przyległy teren. W terenach budowlanych mogą się zatem pojawić dodatkowe drogi lokalne do obsługi tych terenów w przeciwieństwie do dróg KDL wrysowanych na rysunku studium, które powinny być bezwzględnie drogami lokalnymi. Taka też była intencja autora zmiany studium, a zapis dotyczący drogi lokalnej KDL 07 nie jest sprzeczny ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Głogów Małopolski. Zdaniem skarżącej w piśmie z dnia 10.11.2013r. nr BI.6721.3.11.2013 Burmistrz Głogowa Małopolskiego wyjaśnił Wojewodzie Podkarpackiemu niektóre zapisy planu miejscowego oraz możliwe rozbieżności związane z ich interpretacją. Pismo dostatecznie wyjaśnia część wątpliwości związanych z uregulowaniami zawartymi w planie miejscowym, a podniesionych w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Ponadto ustawodawca pozostawił uznaniu rady gminy przyjęcie kryteriów i zakresu wymaganej zgodności planu miejscowego ze studium. Zasadą wynikającą z przepisu art. 20 ust. 1 ustawy jest możliwość uchwalenia planu miejscowego dopiero po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium, jednak plan nie musi być wierną kopią studium. Niezrozumiały jest zarzut naruszenia § ust. 1 i § 6 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908). Przepis ten zawiera zakaz powtarzania przez ustawę przepisów zamieszczonych w innych ustawach i nie dotyczy wprost sposobu konstruowania uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego, będących aktami prawa miejscowego. Wbrew zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu § 5 pkt 1 i 5 spornej uchwały nie wprowadza własnych definicji pojęć, które są zawarte w przepisach odrębnych, a jedynie wskazuje, o które definicje z przepisów odrębnych chodzi. W przepisach występują bowiem przynajmniej dwie definicje działki, zatem słowniczek planu w § 5 pkt 1 wskazuje, że chodzi o definicje zawartą w ustawie. Zgodnie z przedstawionymi definicjami dominacja dotyczy zajmowanej powierzchni. Porównanie definicji przeznaczenia podstawowego i dopuszczalnego prowadzi do wniosku, która funkcja ma dominować oraz jakie są kryteria tej dominacji. Kryterium powierzchniowe jest ściśle określone i wynosi 40% powierzchni dla przeznaczenia dopuszczalnego. Przy spełnieniu kryterium 40% powierzchni dla przeznaczenia dopuszczalnego przeznaczenie podstawowe zawsze będzie dominować. Tego rodzaju wątpliwości interpretacyjne nie dają podstaw do uznania nieważności uchwały. Podobnie nieuzasadniony jest zarzut o sprzeczności § ust. 2 uchwały z definicją "gabarytu obiektu" zawartą w § 5 pkt 4. Wymiar poprzeczny lub podłużny należy stosować zależnie od tego, który z tych wymiarów akurat stanowi front budynku (rozumiany zgodnie z definicją ustawy Prawo budowlane). Dla budynków nie wymienionych w § 6 ust.2 należy stosować regulacje dotyczące gabarytów i parametrów obiektów wynikające z ustaleń przepisów szczegółowych uchwały. Stosowne wyjaśnienia zostały Wojewodzie Podkarpackiemu przedstawione w toku postępowania wyjaśniającego. Odnosząc się do dalszych zarzutów zaskarżonego rozstrzygnięcia, skarżący podniósł, iż w § 10 nie ma powtórzenia ponieważ ustalenia ust. 1 i ust. 2 odnoszą się do innych procedur regulowanych innymi przepisami. Ust. 1 odnosi się do procedury scalania i podziału nieruchomości natomiast ust. 2 odnosi się do podziałów nieruchomości. Ustalone wg § 11 ust. 1 pkt. 3 dopuszczenie prowadzenia sieci infrastruktury technicznej przez wszystkie tereny posiada znaczne ograniczenia. Ograniczenia te wynikają z ustaleń szczegółowych przedmiotowej uchwały, gdzie infrastruktura jest dopuszczona jedynie jako przeznaczenie dopuszczalne. Odnosząc się do kolejnego zarzutu skarżący stwierdził, że w § 11 ust. 2 pkt 5 i 6 wykorzystano drogi wewnętrzne do obsługi terenów budowlanych ponieważ, zgodnie z przepisami, działki budowlane nie muszą mieć bezpośredniego dostępu do dróg publicznych. Dostęp może się odbywać poprzez różnego rodzaju służebności przejazdu, dojazdy prywatne oraz drogi wewnętrzne, co jest dopuszczone prawem. Droga wewnętrzna może być powiązaniem pośrednim pomiędzy terenem budowlanym a drogą publiczną. Podobnie również nieuzasadniony jest zarzut nieprecyzyjnego określenia w planie rodzajów dopuszczalnego przeznaczenia. Rodzaje dopuszczalnego przeznaczenia nie mogą oczywiście łącznie przekroczyć 40% powierzchni terenu, podobnie jak powierzchni zabudowy czy powierzchnia biologicznie czynna dotyczy wszystkich zlokalizowanych na działce budynków. Tego rodzaju wątpliwości również nie uzasadniają stwierdzania nieważności planu. Odnosząc się do zarzutu rozbieżności w liczbie zgłoszonych uwag, skarżący wyjaśnił, że w sumie, zgłoszono Radzie 36 uwag. Zgodnie z art. 17 pkt 14 ustawy Burmistrz przekazuje Radzie listę nieuwzględnionych uwag, co i tym razem miało miejsce, bowiem wraz z uchwałą, został przekazany projekt załącznika nr 2 zawierający listę nieuwzględnionych uwag. Zarzucana niezgodność pomiędzy powierzchnią terenu obejmowanego planem określoną w obwieszczeniu i zawiadomieniach a sumą powierzchni poszczególnych terenów ustaloną w planie (różnica wynosi zaledwie 2 ha, przy 132 ha wskazywanych w ogłoszeniu obwieszczeniu i zawiadomieniach) nie może zostać uznana za zarzut o charakterze istotnym. W uchwale ma prawo pojawić się dokładniejsza powierzchnia względem zawiadomień o przystąpieniu, ponieważ na etapie opracowania projektu jest ona już znana w przeciwieństwie do etapu rozpoczęcia prac planistycznych, jakim jest ogłoszenie, zawiadomienie o przystąpieniu. W ogłoszeniach prawidłowo zapisano powierzchnie używając sformułowania "około ". Postulaty zawarte we wniosku [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych uwzględniono formułując zapisy dotyczące zasad zagospodarowania, rozmieszczenia funkcji, ewentualnej lokalizacji funkcji terenów zielonych, itd. Projektant nie widział potrzeby dokonania innych zapisów. Jednostki organizacyjne, do których wystąpiono o opinie posiadają bowiem istotne z punktu widzenia problematyki planu informacje. Burmistrz opracowując plan miejscowy ma prawo zasięgnąć dodatkowych opinii dotyczących materii planu i takie działanie nie skutkuje stwierdzeniem nieważności planu. Końcowo skarżący podkreślił, że miejscowy plan planu zagospodarowania przestrzennego nr 8/2010 w gminie Głogów Małopolski, został już uprzednio zakwestionowany przez Wojewodę Podkarpackiego rozstrzygnięciem nadzorczym PII.4131.2.71.2013 z dnia 25 kwietnia 2013r. Wszystkie podniesione wówczas zarzuty, zostały uwzględnione w kolejnym projekcie planu, który został przyjęty uchwałą nr XLII/440/2013 z dnia 29 października 2013 r. (wyeliminowaną z obrotu prawnego zaskarżonym rozstrzygnięciem). W zaskarżonym w niniejszej sprawie rozstrzygnięciu nadzorczym wskazano kolejne uchybienia, o których poprzednie rozstrzygnięcie nadzorcze nie wspomina. Mając na uwadze powyżej podniesione argumenty, nie sposób jest podzielić konkluzji zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, iż zasadne jest stwierdzanie nieważności całości planu zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd stwierdza przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Rzeszowie toczy się postępowanie w sprawie ze skargi Gminy Głogów Małopolski na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z dnia 19 grudnia 2013 r. znak: P-II.4131.2.180.2013, stwierdzające nieważność uchwały Nr XLII/439/2013 Rady Miejskiej w Głogowie Małopolskim Nr XLII/439/2013 z dnia 29 października 2013r. w sprawie uchwalenia XII zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Głogów Małopolski, zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Rz 173/14. Wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2014r. skarga w powyższej sprawie została oddalona. Uwzględniając naprowadzone powyżej fakty, Sąd stwierdza, że w sprawie zachodzą okoliczności, o jakich mowa w art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – (t. j. Dz. U. z 2012r., poz. 270), dalej p.p.s.a, rozstrzygnięcie sprawy zależy bowiem od wyniku innego toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego. Mając na uwadze treść art. 9 ust. 4. ustawy z dnia 27 marca 2003r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2012.647) stanowiącego, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych podnieść należy, że postępowanie w sprawie oceny legalności rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały podjętej w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może toczyć się do czasu prawomocnego rozpatrzenia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność studium, którego ustalenia wiązały organ uchwalający ten plan. Z tych względów Sąd na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne.