II SA/Rz 1745/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa WSA Paweł Zaborniak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2016 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu w sprawie przystąpienia do wykonania robót budowlanych -skargę oddala- Decyzją z dnia [....] listopada 2015 r. nr [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 2000r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", po rozpatrzeniu odwołania A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] od decyzji Starosty [...] z dnia 8 września 2015 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie przystąpienia do wykonania robót budowlanych utrzymał ją w mocy. Wskazaną decyzją z dnia [...] września 2015 r. Starosta [...] zgłosił sprzeciw w sprawie przystąpienia do wykonania robót budowlanych polegających na zainstalowaniu tablicy reklamowej na terenie obejmującym nieruchomość nr ewid. gr. 720/1, położoną w miejscowości K. Organ wskazał, że dokonane przez A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] zgłoszenie nie dotyczy faktycznie instalacji tablicy reklamowej, ale budowy podświetlanej tablicy reklamowej – budowli. Realizacja przedmiotowego zamierzenia będzie wymagała uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, a następnie pozwolenia na budowę. A. sp. z o.o. z siedzibą w [...] złożyła odwołanie od tego rozstrzygnięcia, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Odwołanie zarzuca naruszenie art. 29 ust. 2 w zw. z art. 30 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że zainstalowanie tablicy reklamowej w warunkach wskazanych przez wnioskodawcę wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, a nie zgłoszenia oraz błąd w ustaleniach faktycznych przez przyjęcie, że instalowana reklama będzie podświetlana i trwale związana z gruntem. Spółka podniosła, że to, iż rysunek poglądowy przedstawiający zamierzoną instalację zawiera wypusty, które mogłyby sugerować ewentualne podświetlenie nie może być samowolnie uznawane przez organ, że oświetlenie takie będzie wykonane. Organ mając zaś jakiekolwiek wątpliwości w tej kwestii winien był zwrócić się do strony o wyjaśnienia. Zdaniem odwołującej się, Starosta błędnie przyjął, że w zgłoszeniu nie określiła odległości, w jakiej przedmiotowa tablica reklamowa miałaby być usytuowana od krawędzi jezdni drogi krajowej. Spółka wskazała bowiem, że tablica ta będzie umieszczona w odległości zgodnej z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Spółka zakwestionowała ustalenie organu, iż przedmiotowa tablica będzie trwale związana z gruntem, w sytuacji, gdy jej konstrukcja pozwalać będzie na przeniesienie w inne miejsce. Wojewoda [...] wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] listopada 2015r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ wskazał, że ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), określana dalej jako "P.b.", przewiduje dwa rodzaje urządzeń reklamowych. Pierwsze to wymienione jako budowle w art. 3 pkt 3 tego aktu wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, na które wymagane jest pozwolenie na budowę, bowiem ich budowa nie została wymieniona jako niewymagająca takiego pozwolenia w art. 29 ust. 1 P.b. Wojewoda wskazał równocześnie, powołując się na orzecznictwo sądowe, że o tym, czy istnieje trwałe związanie z gruntem nie decyduje sposób i metoda związania z tym gruntem, jak też technologia wykonania fundamentu, czy możliwość jego szybkiego zdemontowania, jak i przeniesienia nośnika reklamowego w inne miejsce, ale to czy wielkość tego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania. Drugi rodzaj to tablice i urządzenia reklamowe na instalowanie, dla których wymagane jest zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 P.b. dokonanie zgłoszenia właściwemu organowi (z wyjątkiem jednak tych usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym). Ponownie powołując się na orzecznictwo sądowe organ wskazał, że użyte w art. 29 ust. 2 pkt 6 P.b. pojęcie "instalowanie" dotyczy robót budowlanych wykonywanych na istniejących już obiektach, które służą za nośnik do owej instalacji urządzeń, na których mają być one zamontowane. Natomiast zamierzenie budowlane polegające na wykonaniu takiego nośnika i wykonaniu na nim instalacji urządzeń obejmuje szerszy zakres robót i wiąże się z realizacją obiektu budowlanego (budowli) i obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Mając powyższe na uwadze Wojewoda stwierdził, że zgłoszone zamierzenie budowlane nie stanowi instalowania tablicy reklamowej, bowiem obejmuje ono zarówno wykonanie nośnika (dwa bloczki betonowe wraz ze słupkami, posadowione na gruncie), jak i wykonanie na nim instalacji urządzenia (tablica reklamowa o wymiarach 6m x 3m). Ponadto rozmiar i charakter prac koniecznych dla ustawienia projektowanej tablicy reklamowej i okoliczność, że na skutek tych prac powstaje "od podstaw" w określonym miejscu obiekt budowlany zdefiniowany w art. 3 pkt 1 P.b., uzasadnia stanowisko organu I instancji, że jest to budowla w rozumieniu art. 3 pkt 3 P.b., wymagająca pozwolenia na budowę. W ocenie Wojewody, wielkość przedmiotowej tablicy reklamowej, jak i sposób jej osadzenia na gruncie, które musi być stabilne i odporne na działanie czynników zewnętrznych przesądzają o tym, że jest to urządzenie reklamowe trwale związane z gruntem. Fakt, że jest ono przestawne i zawiera fundament powierzchniowy (gotowe bloczki betonowe) nie oznacza, że nie można przyjąć, że nie jest ono trwale związane z gruntem, albowiem w aktualnym stanie techniki sposób wykonania fundamentu może być różny. Fundament taki przenosząc na podłoże gruntowe całość obciążeń budowli ma zapewnić trwałość konstrukcji, uniemożliwić jej przesunięcie czy zniszczenie przez działanie sił przyrody. Organ wyjaśnił równocześnie, że bez znaczenia dla sprawy pozostają podważane przez stronę ustalenia dotyczące oświetlenia przedmiotowej tablicy reklamowej czy też jej usytuowania. Byłyby one bowiem istotne tylko w razie uznania, że zgłoszone wykonywanie robót jest instalowaniem tablic i urządzeń reklamowych i może być realizowane w oparciu o zgłoszenie. A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na decyzję Wojewody [...], wnosząc o jej uchylenie, ewentualnie zaś o zmianę i uchylenie decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2015 r., umorzenie postępowania, jak też o zasądzenie kosztów postępowania. Skarga zarzuca naruszenie art. 30 ust. 6 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 6 P.b. przez błędną wykładnię i uznanie, że wykonanie zgłoszonych robót nie jest instalacją urządzenia reklamowego w rozumieniu tego przepisu oraz naruszenie przepisów postępowania tzn. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. przez nieprawidłowe prowadzenie postępowania dowodowego i niewłaściwe uzasadnienie decyzji. Strona skarżąca zauważyła, że powołany art. 29 ust. 2 pkt 6 P.b. nie wskazuje na jakieś dodatkowe ograniczenia np. uzależniając możliwość wykonania instalacji tablicy reklamowej na podstawie zgłoszenia od spełnienia jakichś dodatkowych kryteriów np. od zakresu robót budowlanych, wielkości tablicy reklamowej, sposobu jej postawienia na gruncie, czy też samej konstrukcji tej tablicy. Skarżąca podniosła, że tablica będzie wykonana z blachy jednowarstwowej o wymiarach 6m x 3m, a więc jej ciężar nie będzie znaczny, jak to wydają się sugerować organy. Podniosła, że obiekt budowlany trwale z gruntem związany musi posiadać odpowiednio przygotowane podłoże, wymagające wykonania stosownych robót ziemnych, a taka sytuacja w sprawie nie występuje. Powyższa okoliczność nie została uwzględniona przez organy. Spółka nie zgodziła się także z pominięciem przez Wojewodę kwestii rozważanych przez organ I instancji, a dotyczących podświetlenia przedmiotowej tablicy reklamowej oraz jej usytuowania względem drogi krajowej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że kwestie oświetlenia tablicy oraz jej usytuowania będą badane w toku postępowania w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), zwanej w dalszej części "P.p.s.a.", przedmiot kontroli sądu może stanowić decyzja administracyjna. Kontrola ta dokonywana jest pod kątem legalności, a zatem zgodności tak z prawem procesowym, jak i materialnym, o czym stanowi z kolei art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066). Tylko jednak określone naruszenie prawa może stanowić podstawę usunięcia z obrotu prawnego zaskarżonego rozstrzygnięcia. W świetle mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c P.p.s.a. sąd obowiązany jest uchylić decyzję w razie stwierdzenia naruszenia prawa materialnego o wpływie na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego bądź innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast stwierdzenie przyczyn określonych w art. 156 K.p.a. bądź w innych przepisach obliguje do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Rozstrzyganie przez Sąd następuje w granicach sprawy, bez związania zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Oceniając objętą skargą decyzję Wojewody [...], jak i - z mocy brzmienia art. 135 P.p.s.a. – także poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] zgodnie z przedstawionymi wyżej zasadami Sąd stwierdził, że nie uchybiają one przepisom prawa w sposób, który skutkowałby koniecznością stwierdzenia ich nieważności czy też uchylenia. Dlatego złożona skarga została oddalona na podstawie art. 151 P.p.s.a. Wspomniana decyzja Wojewody [...] utrzymała w mocy decyzję Starosty [...], którą ten ostatni organ zgłosił sprzeciw w sprawie przystąpienia do wykonania robót budowlanych polegających na zainstalowaniu tablicy reklamowej na terenie obejmującym nieruchomość nr ewid. gr. 720/1, położoną w miejscowości K. Spór miedzy stronami w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy planowane przez skarżącą Spółkę przedsięwzięcie zawiera się w pojęciu "instalowania tablic i urządzeń reklamowych", które z mocy art. 29 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 P.b. nie wymaga pozwolenia na budowę, a jedynie zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej czy też są to roboty budowlane obejmujące budowę budowli w postaci "wolno stojącej trwale związanej z gruntem tablicy reklamowej czy urządzenia reklamowego" w rozumieniu art. 3 pkt 3 P.b., na których wykonanie potrzebne jest w oparciu o art. 28 ust. 1 P.b. pozwolenie na budowę. Jak wynika z akt administracyjnych, w dniu 19 sierpnia 2015 r. wpłynęło do Starosty [...] zgłoszenie wykonania robót budowlanych polegających na zainstalowaniu na działce nr ewid. gr. 720/1 w K. tablicy reklamowej. Jak wskazano w przedmiotowym zgłoszeniu, tablica ta będzie obiektem wolno stojącym, nie związanym stale z gruntem i nie będzie wykonywany żaden fundament. Jako wymiary planowanego obiektu wskazano 6m x 3m, zaś wysokość to 5,5m. Podano też, że podstawę tablicy stanowić będą gotowe bloczki betonowe nie związane w żaden sposób z gruntem. Zarówno jednak organ I instancji, jak i organ odwoławczy nie zgodziły się z prezentowanym przez zgłaszającego stanowiskiem, iż planowane przez niego przedsięwzięcie nie wymaga pozwolenia na budowę. Zwróciły uwagę tak na wielkość konstrukcji, jak i na konieczność stawienia przez nią czoła różnym czynnikom atmosferycznym, co – ich zdaniem – przemawia za uznaniem, że jest ona trwale związana z gruntem, pomimo braku zagłębienia w ziemi. Na poparcie przyjętego poglądu przytoczyły liczne orzeczenia sądowe. Kwestionując twierdzenia organów skarżąca Spółka zwróciła natomiast uwagę na brak trwałego związania tablicy reklamowej z gruntem, co czyni niezasadnym przyjęcie, że jej realizacja nie może się odbyć w oparciu tylko o zgłoszenie. Spółka podkreśliła, że planowane przez nią roboty budowlane nie obejmują wykonania jakiegokolwiek fundamentu, a podstawę tablicy stanowić będą bloczki betonowe, które będzie można wraz z zainstalowaną na nich tablicą przemieszczać. Ponadto, ciężar tablicy nie będzie znaczny. W świetle art. 28 ust. 1 P.b., roboty budowlane tj. budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego (art. 3 pkt 7 P.b.) można rozpocząć, z zastrzeżeniem art. 29-31, jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Przy czym budowa to w myśl art. 3 pkt 6 P.b. wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa obiektu budowlanego, zaś obiekt budowlany to zgodnie z art. 3 pkt 1 P.b. budynek, budowla bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Wskazane w przytoczonym art. 28 ust. 1 P.b. regulacje prawne tj. art. 29-31 P.b. przewidują wyjątki od wyrażonej w nim reguły. Jako więc mające taki właśnie charakter, winy być interpretowane ściśle. Jednym z takich odstępstw jest – stosownie do art. 29 ust. 2 pkt 6 P.b. – instalowanie tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę na brzmienie art. 3 pkt 3 P.b., wedle którego budowla to każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak np. wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe. Tego rodzaju obiekty w odróżnieniu do tablic i urządzeń reklamowych wymienionych w powołanym wyżej art. 29 ust. 2 pkt 6 P.b. nie podlegają wyłączeniu od działania przewidzianej w art. 28 ust. 1 P.b. zasady wykonywania robót budowlanych w oparciu o pozwolenie na budowę. Rozstrzygając w przedmiocie prawidłowej kwalifikacji planowanego przez stronę skarżącą przedsięwzięcia należy przyznać rację organom. Jak bowiem słusznie zwróciły one uwagę, liczne orzecznictwo sądowe przesądziło o właściwym rozumieniu użytego w art. 3 pkt 3 P.b. pojęcia "trwałego związania z gruntem". Stanęło ono mianowicie na stanowisku, że cecha ta sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce. W orzecznictwie tym zauważono, że to, iż dane urządzenie jest przestawne i zawiera prefabrykowany fundament powierzchniowy nie oznacza jeszcze, że nie można przyjąć, że jest ono trwale związane z gruntem. W aktualnym stanie techniki sposób wykonania fundamentu może być różny. Ma on, przenosząc na podłoże gruntowe całość obciążeń budowli, zapewnić trwałość konstrukcji, uniemożliwiając jej przesunięcie czy zniszczenie przez działanie sił przyrody. Wskazano jednocześnie, że o tym, czy urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem czy też nie, nie decyduje sposób i metoda związania z gruntem, nie decyduje o tym również technologia wykonania fundamentu i możliwości techniczne przeniesienia nośnika reklamowego w inne miejsce, ale to, czy wielkość tego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11.05.2012 r. sygn. akt II OSK 323/11, publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl i powołane tam inne orzeczenia tego Sądu) Mając więc na uwadze wyżej zaprezentowane stanowisko NSA, jak też okoliczności niniejszej sprawy należy wskazać, że zasadnie organy administracji publicznej doszły do wniosku, iż przedsięwzięcie, którego dotyczy sprawa polega na wykonaniu obiektu budowlanego stanowiącego budowlę w postaci wolnostojącego, trwale związanego z gruntem urządzenia reklamowego, o którym mowa w art. 3 pkt 3 P.b. Wymaga on więc uzyskania pozwolenia na budowę zgodnie z art. 28 ust. 1 P.b. Jego posadowienie jest bowiem na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję. Nadto, uniemożliwia jego łatwe przesunięcie, przeniesienie czy zniszczenie przez wiatr oraz inne warunki atmosferyczne. Za powyższym stanowiskiem przemawiają także rozmiary tablicy (kilkumetrowa długość i szerokość). Poza tym, co słusznie podkreśliły organy, użyte w art. 29 ust. 2 pkt 6 P.b. pojęcie "instalowanie" dotyczy wykonywania montażowych czynności prowadzących do umieszczenia tablicy czy urządzenia reklamowego na już istniejącym obiekcie budowlanym, a zatem na określonym nośniku. Za tym przemawia brzmienie art. 29 ust. 2 pkt 14 i pkt 15 P.b., w których ustawodawca przewidział inne przypadki, w jakich dopuszczalne jest zgłoszenie zamiast pozwolenia na budowę, a które jednoznacznie stanowią o instalacji na obiektach budowlanych. Skoro zatem to wielkość determinująca trwałość tablicy reklamowej, podyktowana względami bezpieczeństwa, a nie technologia wykonania fundamentu oraz możliwości techniczne przeniesienia w inne miejsce przesądzają o tym, że urządzenie należy traktować jako trwale związane z gruntem, to zarzuty skargi są nietrafne, a prawidłowo zastosowano w sprawie art. 30 ust. 6 P.b. Właściwie też Wojewoda [...] uznał, że bez znaczenia dla sprawy są ustalenia organu I instancji odnoszące się do oświetlenia przedmiotowej tablicy reklamowej czy jej posadowienia tzn. usytuowania. Okoliczności te byłyby bowiem istotne tylko wówczas, gdyby przesądzono, że dokonane przez Spółkę zgłoszenie dotyczy instalowania tablic i urządzeń reklamowych, nie związanych trwale z gruntem, a w sprawie zajęto przecież przeciwne stanowisko. Dlatego też nie są zasadne zarzuty skargi odnośnie do niewłaściwie przeprowadzonego przez organy postępowania wyjaśniającego i braków uzasadnienia decyzji Wojewody w tym zakresie. Z powyższych względów skargę należało oddalić w oparciu o art. 151 P.p.s.a.