II SA/Rz 1746/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Ewa Partyka AWSA Karina Gniewek - Berezowska /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi K. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz skarżącej K. D. kwotę 480 zł /słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "SKO", "Kolegium", "organ odwoławczy") z dnia [...] września 2021 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza [...] (dalej: "Burmistrz", "organ I instancji") z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] odmawiającą przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W podstawie prawnej decyzji wskazano art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 735; dalej: "k.p.a."). Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: Wnioskiem z dnia 12 maja 2021 r. K.D. (dalej: "skarżąca") zwróciła się do Burmistrza o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną córką D.D. Decyzją z dnia [...] lipca 2021 r. organ I instancji odmówił skarżącej przyznania prawa do wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu wskazał, że skarżąca jest uprawniona do emerytury, co stanowi negatywną przesłankę określoną w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.; dalej: "u.ś.r."). W ocenie Burmistrza z tej przyczyny świadczenie nie może zostać przyznane, pomimo że pozostałe przesłanki konieczne do jego przyznania zostały spełnione. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca zarzuciła błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., dokonaną z pominięciem celów tej ustawy. Podniosła, że organ pominął regułę z art. 27 ust. 5 u.ś.r., z której wynika, że przy zbiegu uprawnień do świadczeń uregulowanych w tej ustawie przysługuje prawo do wyboru korzystniejszego świadczenia. Zaznaczyła również, że z treści złożonego przez nią oświadczenia wynika jednoznacznie intencja wyboru świadczenia pielęgnacyjnego jako korzystniejszego oraz świadomość konieczności zaprzestania pobierania świadczenia dotychczasowego. W wyniku rozpoznania wniesionego odwołania, SKO opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] września 2021 r. utrzymało decyzję organu I instancji w mocy. Organ odwoławczy nie zgodził się ze stanowiskiem Burmistrza, że fakt pobierania emerytury przez skarżącą uniemożliwia przyznanie jej wnioskowanego świadczenia, jednak wskazał, że w takim przypadku konieczne jest uprzednie zawieszenie prawa do emerytury, co należy potwierdzić stosowną decyzją ZUS lub KRUS. Kolegium zwróciło uwagę, że skarżąca do chwili obecnej nie przedłożyła decyzji ZUS w sprawie wstrzymania wypłaty emerytury. Organ zaznaczył, że co prawda Burmistrz nie poinformował skarżącej o konieczności dokonania powyższego, jednak w toku postępowania skarżąca była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zatem to on winien był poinformować ją o tym jakie przesłanki powinna spełnić, aby uzyskać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, w tym również o konieczności złożenia w organie rentowym wniosku o zawieszenie ustalonego prawa do emerytury. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, skarżąca reprezentowana przez fachowego pełnomocnika – adwokata, zarzuciła jak uprzednio w odwołaniu błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Podniosła, że organy poprzestały na literalnym brzmieniu treści ww. przepisu, co w jej ocenie jest niewystarczające. Zdaniem skarżącej zastosowanie dyrektyw wykładni systemowej oraz dyrektyw wykładni funkcjonalnej i celowościowej prowadzi do takiego rozumienia tego przepisu, że wyłącza on prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo emerytury, gdy uprawniony przy zbiegu uprawnień do tych świadczeń nie złoży oświadczenia o rezygnacji z prawa do emerytury. W związku z powyższym wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i przyznanie jej wnioskowanego świadczenia, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, a także o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte w sprawie stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: a) naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto, jak wynika z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. w związku z wnioskiem skarżącej i przy braku sprzeciwu organu sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Kolegium utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza [....] odmawiającą skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad córką. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Ust. 5. Świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli: 1) osoba sprawująca opiekę: a) ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, b) ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Dokonując analizy powyższych przepisów na tle analizowanej sprawy stwierdzić bezspornie należy, że skarżąca jako matka wymagającej opieki córki - panny, jest uprawniona w pierwszej kolejności do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad dzieckiem na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. Nie jest również w sprawie kwestionowane, że skarżąca w związku z opieką nad córką nie podejmuje zatrudnienia. Nie ulega również wątpliwości, że opieka ta wykonywana jest w sposób prawidłowy o czym z kolei świadczy przeprowadzony wywiad środowiskowy. Podopieczna cierpi na mózgowe porażenie dziecięce z niedowładem czterokończynowym. Z powodu tych schorzeń nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować. Całodobową opiekę nad nią sprawuje skarżąca, pomagając jej w codziennej toalecie, przygotowywaniu posiłków, zapewnianiu rehabilitacji. Stan zdrowia podopiecznej pogarsza się, aktualnie ma kłopoty z krążeniem, puchną i sinieją jej nogi. Przechodząc do punktu spornego w sprawie tj. przysługującego skarżącej prawa do emerytury jako negatywnej przesłanki przyznania wnioskowanego świadczenia z art. 17 ust. 5 u.ś.r. Sąd stwierdza nieprawidłowe zastosowanie tego przepisu, które miało wpływ na treść zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia. Organy stanęły na zgodnym stanowisku, że skarżącej nie przysługuje wnioskowane świadczenie z uwagi na to, że ma przyznane prawo do emerytury, a pomimo skierowanego do niej pouczenia, a także faktu reprezentowania przez fachowego pełnomocnika nie przedłożyła decyzji o wstrzymaniu wypłaty emerytury, ani nie poinformowała o wystąpieniu do właściwego organu z wnioskiem o zawieszenie prawa do emerytury. Z akt sprawy wynika, że skarżąca od 1 lipca 1989 r. ma przyznaną i wypłacaną emeryturę osobom opiekującym się dziećmi wymagającymi stałej opieki ( emerytura EWK- pismo ZUS z 21 maja 2021 r.- akta administracyjne k.16). W świetle powyższego stwierdzić należy, że skarżąca pobiera emeryturę z powodu stanu zdrowia dziecka wymagającego stałej opieki. Możliwość uzyskania emerytury bez względu na wiek dla pracowników, którzy nie mogli kontynuować zatrudnienia z powodu stanu zdrowia dziecka wymagającego stałej opieki była przewidziana w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z 15 maja 1989 r. w sprawie uprawnień do wcześniejszej emerytury pracowników opiekujących się dziećmi wymagającymi stałej opieki ( Dz.U. z 1989 r., Nr 28, poz. 149 ze zm.). Rozporządzenie to utraciło moc z dniem 1 stycznia 1999 r. Jednakże na mocy przepisów przejściowych zawartych w ustawie o emeryturach i rentach z FUS- art. 186 ust. 3 możliwość nabycia uprawnień do takiej emerytury zachowały osoby, które do 31 grudnia 1998 r. spełniły wszystkie warunki wymagane w przepisach rozporządzenia z 15 maja 1989 r. W niniejszej sprawie skarżącej przysługuje to prawo. Niewątpliwie stanowi ono jedno ze świadczeń, którego pobieranie uniemożliwia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego - art. 17 ust. 5 u.ś.r. Nie ma wątpliwości co do tego, że nie jest możliwe jednoczesne pobieranie tego świadczenia oraz świadczenia pielęgnacyjnego, o którego przyznanie ubiega się skarżąca. Nie jest również możliwe, i w tym zakresie Sąd zgadza się ze stanowiskiem organu II instancji, przyznanie w ramach wniosku o świadczenie pielęgnacyjne różnicy w postaci nadwyżki pomiędzy przyznanym świadczeniem emerytalnym, a przewidzianym w ustawie świadczeniem pielęgnacyjnym. Takie rozliczanie nie znajduje bowiem podstawy prawnej w obowiązujących przepisach a ponadto powodowałoby dalsze wątpliwości, w zakresie chociażby opłacania składek na ubezpieczenia społeczne, ich wysokości i podstawy. Przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na ich podstawie oraz wypłacanych przez wskazane w tych ustawach organy. Nie ma jednego przepisu regulującego zbieg uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy. Powyższe argumenty przemawiają za celowością dopuszczenia możliwości przyznania osobom spełniającym warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, a pobierającym emeryturę - świadczenia w pełnej wysokości określonej w art. 17 ust. 3 u.ś.r., pod warunkiem wyboru jednego z tych świadczeń. W tym przypadku osoba swój wybór może zrealizować poprzez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury lub renty rodzinnej na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Zgodnie z tym przepisem prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu również na wniosek emeryta lub rencisty. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty tego świadczenia poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 ustawy o emeryturach i rentach z FUS). Emerytura jest prawem niezbywalnym, ale zawieszenie tego prawa i wstrzymanie jej wypłaty skutkuje odpadnięciem negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. tj. posiadania prawa do emerytury, które w tym wypadku wiązane być musi nie tylko z samym prawem, ale i z realizacją tego prawa w postaci wypłaty emerytury. W takiej sytuacji zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona złożyła wniosek wraz z decyzją o wstrzymaniu wypłaty emerytury. W miesiącu wydania decyzji o wstrzymaniu wypłaty emerytura nie będzie wypłacana i strona nabędzie prawo do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego w pełnej wysokości. O konieczności złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty organ powinien stronę poinformować i wezwać do złożenia wymaganych dokumentów stosując odpowiednio przepisy art. 24a ust. 1-3 u.ś.r. Obowiązek informowania stron wynika z art. 9 k.p.a., zgodnie, z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Nadto zgodnie z art. 79a k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Celem tego przepisu jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości. W niniejszej sprawie organ I instancji nie skierował do skarżącej takiego wezwania, a organ II instancji stwierdził, że z uwagi na to, że skarżąca korzysta z pomocy zawodowego pełnomocnika, który ma świadomość, że dla pozytywnego rozpoznania wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego konieczne jest przedłożenie decyzji o zawieszeniu prawa do emerytury, zwolniony jest z obowiązku informacyjnego. Sąd z powyższym stanowiskiem się nie zgadza. Fakt, że skarżąca korzysta z pomocy fachowego pełnomocnika nie zwalnia organu z obowiązku wyczerpującego i jasnego pouczania o przysługujących prawach i obowiązkach. Zwrócić należy uwagę na to, że we wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego skarżąca powołała się na przysługujące jej prawo wyboru jednego ze świadczeń. Na etapie składania wniosku nie mogła mieć jeszcze pewności co do uznania przez organ spełnienia przez nią pozostałych przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zawieszenie prawa do emerytury wywołuje daleko idące skutki dla strony, gdyż w jego wyniku strona świadczenia emerytalnego nie otrzymuje. Trudno więc wymagać od strony, aby ta zawiesiła prawo do świadczenia niejako z "góry" w sytuacji gdy nie ma pewności, że otrzyma prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Tymczasem bez skierowania do skarżącej pisma z takimi wyjaśnieniami organ I instancji wydał decyzję odmawiającą przyznania wnioskowanego świadczenia, a organ II instancji tą decyzję utrzymał w mocy. Naruszono w ten sposób art. 8, 9 i 79 a k.p.a., a w konsekwencji również art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Podkreślenia wymaga, że z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że wszystkie pozostałe przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego zostały spełnione. W związku z powyższym w ocenie Sądu nie było przeszkód by organ I instancji, przed wydaniem decyzji skierował do skarżącej pismo wyjaśniające. Wówczas wystąpienie z wnioskiem o zawieszenie prawa do emerytury nie byłoby obarczone ryzykiem, którego skarżąca z oczywistych względów chciała uniknąć. Zatem wobec spełnienia przez skarżącą wszystkich przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i wyrażenia przez nią woli rezygnacji ze świadczenie mniej korzystnego, na wypadek uznania przez organ prawa do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne, postępowanie organów powinno zostać nakierowane na udzielenie skarżącej niezbędnych wskazówek do osiągnięcia celu. Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c. p.p.s.a. Uchylenie decyzji organu I instancji znajduje dodatkowo oparcie w treści art. 135 p.p.s.a. Sąd kierował się bowiem obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą dwuinstancyjności postępowania wynikającą z art. 15 k.p.a., jak również koniecznością uprzedniego skierowana do właściwego organu wniosku o zawieszenie prawa do świadczenie emerytalnego. O kosztach na które składa się wyłącznie wynagrodzenie pełnomocnika Sąd orzekł na podstawie art. 200, 205 § 2 i 209 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych ( Dz.U. z 2018 r., poz. 1265). Strona korzystała z ustawowego zwolnienia od kosztów sądowych na podstawie art. 239 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Niejako na marginesie Sąd zwraca uwagę, że w dniu 1 stycznia 2022 r. weszła w życie ustawa o świadczeniu wyrównawczym dla osób upragnionych do wcześniejszej emerytury z tytułu opieki nad dziećmi wymagającymi stałej opieki ( Dz.U. z 2021 r., nr 2314). Na podstawie art. 2 ust. 1 tej ustawy świadczenie wyrównawcze przysługuje osobom uprawnionym do wcześniejszej emerytury na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 maja 1989 r. w sprawie uprawnień do wcześniejszej emerytury pracowników opiekujących się dziećmi wymagającymi stałej opieki (Dz. U. poz. 149), zwanej dalej "wcześniejszą emeryturą", w kwocie niższej niż wysokość świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 oraz z 2021 r. poz. 1162, 1981, 2105 i 2270), pod warunkiem że w dalszym ciągu sprawuje opiekę nad dzieckiem, z tytułu opieki nad którym nabyła prawo do wcześniejszej emerytury. Świadczenie wyrównawcze przysługuje miesięcznie w kwocie stanowiącej różnicę pomiędzy kwotą świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, a kwotą pobieranego świadczenia emerytalno-rentowego (ust.2). Decyzje w tym zakresie wydaje i świadczenie wypłaca Zakład Ubezpieczeń Społecznych lub inne organy emerytalno -rentowe, które wypłacają świadczenie emerytalno-rentowe ( art. 5 ust. 1 tej ustawy). Wypłata świadczenia wyrównawczego następuje wraz z wypłatą świadczenia emerytalno -rentowego ( art. 6 ustawy).