II SA/Rz 176/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak /spr./ Sędziowie WSA Ewa Partyka WSA Magdalena Józefczyk Protokolant sekretarz sądowy Filip Róg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2017 r. sprawy ze skarg M. J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki sieci teletechnicznej napowietrznej - postanawia – I. odrzucić skargi z dnia 20 stycznia 2017 r. oraz z dnia 14 lutego 2017 r.; II. zwrócić skarżącej M. J. kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem uiszczonego wpisu sądowego. W dniu 2 maja 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej w skrócie: "organ I instancji") wszczął postępowanie w sprawie legalności wykonania sieci teletechnicznej napowietrznej na słupach betonowych na działkach nr 161, 290, 291/1, 291/2, 291/5 położonych w [...] (obręb [...]). W toku postępowania r. pr. R. N. (dalej w skrócie: "pełnomocnik") przedłożył pełnomocnictwo upoważniające go do reprezentowania M. J. ( dalej w skrócie: "skarżąca") w postępowaniu administracyjnym przed organem I instancji w sprawie budowy sieci teletechnicznej napowietrznej na działkach nr 161, 290, 291/1, 291/2, 291/5. Zakres umocowania obejmował wszystkie łączące się ze sprawą czynności procesowe, nie wyłączając skargi o wznowienie postępowania i postępowania wywołanego jej wniesieniem, udzielenia dalszego pełnomocnictwa na zasadach określonych w odrębnych przepisach, cofnięcia skargi w całości lub w części, jeżeli czynności te nie zostały wyłączone w danym pełnomocnictwie, odbioru kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] września 2016 r. nr [...], sprostowaną postanowieniem z dnia [...] września 2016 r., organ I instancji nakazał skarżącej rozbiórkę sieci teletechnicznej napowietrznej na słupach betonowych na działkach nr 161, 290, 291/1, 291/2, 291/5 położonych w [...]. W ustawowym terminie pełnomocnik skarżącej wniósł odwołanie od powyższej decyzji. Decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej w skrócie: "organ II instancji") uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji wyjaśnił m. in., że pełnomocnictwo udzielone pełnomocnikowi uprawniało wyłącznie do wniesienia odwołania od wydanego przez organ I instancji rozstrzygnięcia, ale już nie do reprezentowania skarżącej przed organem II instancji. Dlatego też odpis decyzji wraz z uzasadnieniem został wysłany do skarżącej, która odebrała go w dniu 19 grudnia 2016 r. W dniu 23 stycznia 2017 r. pełnomocnik nadał w placówce operatora pocztowego skargę na decyzję z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] wnosząc o jej uchylenie w całości, zobowiązanie organu II instancji do uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego, a ponadto o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania. W skardze podniósł m. in. zarzut naruszenia art. 40 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm. – dalej w skrócie: "Kpa") poprzez wadę doręczenia zaskarżonej decyzji, t. j. doręczenie jej skarżącej, zamiast pełnomocnikowi, przez co nie rozpoczął się bieg terminu do wniesienia skargi na tą decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że w postępowaniu przed organem II instancji skarżąca była reprezentowana przez pełnomocnika, o czym świadczy fakt doręczenia mu zawiadomienia o nowym terminie załatwienia sprawy. Zdaniem pełnomocnika oznacza to, że pełnomocnictwo zostało uznane przez ten organ za prawidłowe. W odmiennym przypadku zawiadomienie to zostałoby bowiem doręczone skarżącej z adnotacją o braku odpowiedniego pełnomocnictwa, pełnomocnik nie został też wezwany o usunięcie braków formalnych. Zakwestionował natomiast skuteczność doręczenia decyzji z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] bezpośrednio do rąk skarżącej. Na poparcie swoich twierdzeń przytoczył orzeczenia NSA odnośnie doręczenia decyzji stronie z pominięciem pełnomocnika, oraz rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia skargi od tak doręczonej decyzji. Wskazał jednocześnie, że o doręczeniu decyzji dowiedział się w dniu 20 stycznia 2017 r., a zatem w tym dniu można mówić o skutecznym jej doręczeniu. W dniu 15 lutego 2017 r. pełnomocnik nadał w placówce operatora pocztowego kolejną skargę na decyzję z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...], zaś w uzasadnieniu wskazał, że została mu ona doręczona przez organ II instancji w dniu 24 stycznia 2017 r. W odpowiedzi na skargę, organ II instancji podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi jako wniesione z uchybieniem terminu podlegają odrzuceniu. Zgodnie z art. 53 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. – w dalszej części: "Ppsa"), skargę do sądu wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. Stosownie zaś do treści art. 58 § 1 pkt 2 Ppsa, skarga wniesiona po upływie terminu do jej wniesienia podlega odrzuceniu. Art. 32 Kpa stanowi natomiast, że strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga osobistego działania strony, co może wynikać zarówno z przyczyn natury faktycznej, jak i prawnej. Od chwili ustanowienia pełnomocnika w sprawie strona działa za jego pośrednictwem z pełnym skutkiem prawnym, w tym również wszystkie pisma w tymże postępowaniu doręczane winny być temu pełnomocnikowi, a nie stronie. Pełnomocnictwo w postępowaniu administracyjnym może mieć charakter ogólny (obejmować umocowanie do reprezentowania strony we wszystkich postępowaniach toczących się z jej udziałem), szczególny (obejmować umocowanie do reprezentowania strony w konkretnym postępowaniu toczącym się z jej udziałem) lub wreszcie może być udzielone wyłącznie do podjęcia poszczególnych czynności w toku postępowania. Zależnie od jego rodzaju (zakresu), pełnomocnictwo udzielone w postępowaniu administracyjnym będzie obowiązywać tylko przy wskazanych w nim czynnościach procesowych, w całym postępowaniu w trybie zwykłym, bądź też zarówno w postępowaniu w trybie zwykłym, jak i w postępowaniach w trybach nadzwyczajnych, względnie będzie jeszcze inną kombinacją powyższych możliwości. Decyduje tutaj wyłącznie wola strony, przy czym sam dokument pełnomocnictwa powinien być sformułowany na tyle precyzyjnie, aby wnikało z niego, kto dokładnie, przez kogo i do jakich czynności (w jakim zakresie) został upoważniony (tak również w wyroku WSA w Warszawie z dnia 26.11.2011 r. VIII SA/WA 451/10). Organ administracji publicznej powinien brać pod uwagę z urzędu rodzaj udzielonego pełnomocnictwa w każdym stadium postępowania. W sytuacji, gdy pełnomocnictwo zostało udzielone do reprezentowania strony przed organem pierwszej instancji, wówczas obejmuje ono wszystkie czynności przed tym organem, włącznie z wniesieniem środka zaskarżenia, i dopiero w tym momencie (wraz z przekazaniem akt sprawy wraz ze środkiem zaskarżenia organowi wyższej instancji) ustaje. W przedmiotowej sprawie treść pełnomocnictwa z dnia 11 lipca 2016 r. nie mogła budzić zastrzeżeń. Zakres umocowania obejmował wyłącznie reprezentowanie skarżącej przed organem I instancji, w tym oczywiście do wniesienia odwołania od decyzji tego organu. Podkreślić w tym miejscu należy, że organ nie ma uprawnień do ingerowania w wolę osoby ustanawiającej pełnomocnictwo, skoro zatem zakres umocowania obejmował jedynie prawo do reprezentacji skarżącej przed organem I instancji, to trudno wymagać by organ ten żądał od udzielającego pełnomocnictwa rozszerzenia jego treści poprzez umocowanie do podejmowania innych czynności niż wymienione, lub też wzywał do usunięcia braków formalnych pełnomocnictwa, które zostało prawidłowo udzielone. W konsekwencji organ II instancji prawidłowo doręczył odpis decyzji z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] skarżącej. Doręczenie odpisu decyzji osobie niebędącej ustanowionym w sprawie pełnomocnikiem, byłoby doręczeniem bezskutecznym (tak m. in. w wyroku NSA z dnia 22.09.1993 r. V SA 868/93). Doręczenie zawiadomienia z dnia 28 października 2016 r. pełnomocnikowi było nieprawidłowe, nie można natomiast w żadnym przypadku przyjąć, że czynność taka może zastąpić czynność prawną strony polegająca na udzieleniu pełnomocnictwa. Zastępstwo procesowe w postępowaniu administracyjnym, którego istotę stanowi występowanie przez określone podmioty w tym postępowaniu na rzecz strony, może mieć swoje źródło bezpośrednio w ustawie, w orzeczeniu sądu, bądź w czynności prawnej strony. Akceptacja twierdzenia pełnomocnika, że doręczenie pisma osobie nie posiadającej umocowania do reprezentacji strony w przedmiotowym postępowaniu, w istocie stanowiło uznanie przez organ II instancji za istnienie skutecznego pełnomocnictwa, oznaczałoby przyjęcie, że organ ten miał kompetencję do samodzielnego rozszerzenia zakresu pełnomocnictwa udzielonego przez stronę postępowania. Takie stanowisko nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Wobec powyższego należało przyjąć, że bieg terminu do wniesienia skargi rozpoczął się w dniu 20 grudnia 2016 r., t. j. w dniu następnym po doręczeniu odpisu decyzji skarżącej. Termin do wniesienia skargi upłynął więc w dniu 20 stycznia 2017 r. Ponieważ skargi zostały wniesione odpowiednio w dniach 23 stycznia 2017 r. oraz 15 lutego 2017 r., należało uznać je za wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego do ich wniesienia. Okoliczność ta, w świetle przytoczonych wyżej regulacji, obliguje Sąd do ich odrzucenia na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 Ppsa.