II SA/Rz 1762/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska /spr./ Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Joanna Zdrzałka Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2016 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...]; II. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego A. P. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi A. P. – prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...] jest decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: GITD) z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej. Jak wynika z akt sprawy w dniu [...] lutego 2015 r. przeprowadzona została w miejscowości Z. kontrola drogowa pojazdu samochodowego marki MAN o nr rej. [...] wraz z naczepą marki SCHMITZ o nr rej. [...], którym kierował M. S. Pojazd ten należał do przedsiębiorcy A. P. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...] i wykonywany był transport z K. do J. Z przeprowadzonej kontroli sporządzony został protokół nr [...]. W toku kontroli stwierdzono naruszenie obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy. Wobec powyższych okoliczności [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego wszczął postępowanie, a następnie po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego decyzją z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] nałożył karę pieniężną w wysokości 500 zł. Mocą decyzji z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego uchylił powyżej wskazaną decyzję a sprawę przekazał do ponownego rozpoznania, zarzucając brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy. Po ponownym rozpoznaniu sprawy [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego wydał w dniu [...] sierpnia 2015 r. decyzję nr [...], którą nałożył na ww. przedsiębiorcę karę pieniężną w wysokości 500,00 zł z tytułu naruszenia obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy - kara z lp. 6.3.11 załącznika nr 3 do ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 1414 ze zm. – zwana dalej "u.t.d."). Wyjaśniono, że w toku kontroli podczas pobierania danych z tachografu cyfrowego stwierdzono, że przedsiębiorca nie dopełnił obowiązku wczytania danych z karty kierowcy. Ostatni odczyt danych z karty kierowcy nastąpił w dniu [...] grudnia 2014 r. o godz. 18:17, tj. 51 dni przed kontrolą, zatem okres na wczytanie danych przekroczono o 23 dni. Tymczasem zgodnie z art. 10 ust. 5 lit. a) ppkt i) rozporządzenia (WE) nr 561/2006 r. Parlamentu Europejskiego i Rady z 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. U. UE L 1-2 z 11 kwietnia 2006 r.) w zw. z § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu z 23 sierpnia 2007 r. w sprawie częstotliwości pobierania danych z tachografów cyfrowych i kart kierowców oraz warunków przechowywania tych danych (Dz. U. z 2007 r. nr 159, poz. 1128 ze zm.), przedsiębiorca miał obowiązek zapewnienia pobrania danych z karty kierowcy co najmniej raz na 28 dni. W odwołaniu od w/w decyzji A. P. zarzucił nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego. Podał, że kierowca w dniach [...] grudnia 2014 r. do [...] stycznia 2015 .r nie wykonywał pracy – odbierał czas wolny. Tym samym organ niewłaściwie obliczył okres pobierania danych z karty kierowcy. Nadto decyzja wydana została z naruszeniem prawa, gdyż nie zastosowano odpowiedniego wzoru decyzji, nie zawarto stosownych pouczeń i informacji, a samo jej wydanie nastąpiło z przekroczeniem terminów. Odwołujący podał, że zagadnienie częstotliwości pobierania danych z tachografów uregulowane jest w rozporządzeniu Komisji (UE) nr 581/2010 z 1 lipca 2010 r. w sprawie maksymalnych okresów na wczytywanie odpowiednich danych z jednostki pojazdowej oraz z kart kierowców. W motywie 3 preambuły określono, że przy obliczaniu maksymalnych okresów uwzględniać należy wyłącznie dni zarejestrowanej działalności. Wydana decyzja nie respektuje tego postanowienia. Zwrócił także uwagę, że kierowcy na bieżąco są kontrolowani i nadzorowany jest czas ich pracy. Zaznaczył, że nie miał możliwości pobrania danych z karty kierowcy i tachografu, które to w związku z postępowaniem prowadzonym przez Komendę Miejską Policji w [...] zostały zatrzymane. Opisaną na wstępie decyzją GITD, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.; art. 4 pkt 22 lit. h) i s), art. 87 ust. 1 pkt 1, art. 92a ust. 1, 2 i 6 u.t.d., lp. 6.3.11 załącznika nr 3 do u.t.d., art. 23a ustawy z 29 lipca 2005 r. o systemie tachografów cyfrowych (Dz. U. Nr 180, poz. 1494 ze zm.), art. 10 ust. 5 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W ocenie organu odwoławczego rozstrzygnięcie organu I instancji było prawidłowe. Zgodnie z § 4 rozporządzenia Ministra Transportu z 23 sierpnia 2007 r. w sprawie częstotliwości pobierania danych z tachografów cyfrowych i kart kierowców oraz warunków przechowywania tych danych, obowiązkiem przedsiębiorcy było pobranie danych z kart kierowców co najmniej raz na 28 dni. W czasie kontroli stwierdzono zaś, że termin ten wyniósł 51 dni. Odczytu danych z karty kierowcy M. S. dokonano w dniu [...] grudnia 2014 r. Termin do dokonania wczytania danych minął w dniu [...] stycznia 2015 r., natomiast sprzęt zatrzymany został przez Policję w dniu [...] stycznia 2015 r. Z tej przyczyny nie mogły odnieść zamierzonego przez odwołującego skutku podnoszone zarzuty o braku możliwości dokonania wczytania danych z karty kierowcy. W tak ustalonych okolicznościach GITD uznał, że nałożenie kary było zasadne. Z rozstrzygnięciem GITD nie zgodził A. P. – prowadzący działalność gospodarczą [...], wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego i zaniechanie zebrania wyczerpującego materiału dowodowego, a także brak przeprowadzenia oceny istnienie (lub braku) okoliczności egzoneracyjnych wymienionych w art. 92b i art. 92z ust. 1 pkt 1 u.t.d., umowy międzynarodowej AETR oraz rozporządzenia nr 581/2010. Zarzucił nadto, że kwestionowana decyzja nie powołuje podstawy materialnoprawnej, wydana została z pominięciem uregulowań zawartych w rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 23 lipca 2013 r. w sprawie kontroli przewozu drogowego. Zarzucił także pominięcie i brak zastosowania rozporządzenia nr 581/2010, gdzie w 3 motywie tego aktu postanowiono, iż określając maksymalne okresy na wczytanie danych, należy uwzględnić wyłącznie dni zarejestrowanej działalności. Tymczasem podczas kontroli drogowej obliczono liczbę dni kalendarzowych. Z powyższych przyczyn strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Stosownie do przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle brzmienia przepisu art. 145 § 1 ustawy z dnia 3 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a." sądy administracyjne badają, czy kwestionowany akt (tu decyzja) nie narusza prawa materialnego o wpływie na wynik sprawy lub przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Nadto badają, czy organ administracji nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością aktu z przyczyn określonych w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach. Przy czym, jak wynika z przepisów art. 133 § 1 i art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd orzeka na podstawie akt sprawy i w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach kontroli legalności decyzji sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Kierując się tymi przesłankami i dokonując kontroli w granicach określonych przepisami przywołanych wyżej ustaw Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa i dlatego nie mogą pozostać w obrocie prawnym. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że w dniu [...] lutego 2015 r. przeprowadzona została kontrola drogowa pojazdu marki MAN nr rej. [...] wraz z naczepą, kierowanego przez M. S., należącego do A. P. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...] i wykonywany był transport z K. do J. (kontrola w m. Z.). Stwierdzone wówczas protokolarnie naruszenie obowiązku (protokół [...]), sklasyfikowane według l.p.6.3.11 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, stanowiło dla organu I instancji podstawę do wydanie decyzji nakładającej na kontrolowany podmiot kary pieniężnej w wysokości 500 zł, a którą zaakceptował organ odwoławczy (orzekając w myśl art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.). Decyzja tego organu (z dnia [...] października 2015 r.), będąca przedmiotem zaskarżenia, została wydana m.in. na podstawie art. 92a ust. 1, 2, 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2013 r., poz. 1414 ze zm., zwanej dalej u.t.d.). Zgodnie z art. 92a ust. 1 u.t.d. podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 10 000 złotych za każde naruszenie. Natomiast wykaz naruszeń obowiązków lub warunków oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik nr 3 do ustawy. Zarzut skargi dotyczący w istocie błędnej interpretacji przepisów rozporządzenia Komisji (UE) nr 581/2010 z dnia 1 lipca 2010 r. w sprawie maksymalnych okresów na wczytanie odpowiednich danych z jednostek pojazdowych oraz kart kierowców (Dz.U. WEL 168/16), zasługuje na uwzględnienie. Otóż podkreślić należy, że w art. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 581/2010 wskazane zostały maksymalne okresy na wczytanie odpowiednich danych z jednostki pojazdowej i karty kierowcy. Natomiast w pkt 3 preambuły do tegoż rozporządzenia prawodawca unijny określił wyraźnie, że określając maksymalne okresy na wczytanie danych, należy uwzględnić dni zarejesrtowanej działalności. Według art. 1 ust. 3 powyższego rozporządzenia maksymalny okres na wczytanie odpowiednich danych nie przekracza: a) 90 dni w przypadku danych z jednostki pojazdowej, b) 28 dni w przypadku danych z karty kierowcy. Natomiast według § 3 ust. 1 pkt 1 i § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 23 sierpnia 2007 r. w sprawie częstotliwości pobierania danych z tachografów cyfrowych i kart kierowców oraz warunków przechowywania danych (Dz.U. Nr 159, poz. 1128 ze zm.) dane z tachografu cyfrowego podmiot pobiera co najmniej raz na 90 dni, zaś dane z karty kierowcy podmiot pobiera co najmniej raz na 28 dni. W sprawie niniejszej zasadniczą kwestią jest to, czy przy realizacji powyższego obowiązku, podmiot obowiązany powinien uwzględnić każdy dzień kalendarzowy, czy też wyłącznie dni zarejestrowanej działalności kierowcy, którego dane mają zostać sczytane. Przepisy wspomnianego wyżej rozporządzenia Ministra Transportu nie dokonują na tym tle jakichkolwiek rozważań, co skłoniło organ odwoławczy do przyjęcia niekorzystanej dla przedsiębiorcy wykładni tych regulacji i w konsekwencji do nałożenia na ich podstawie kary pieniężnej. Zdaniem Sądu, stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji nie jest prawidłowe, a tym samym nie zasługuje na akceptację. Zgodnie z treścią pkt 3 preambuły oraz art. 1 ust. 3 lit. b rozporządzenia Komisji (UE) nr 581/2010 określenie maksymalnych okresów na wczytanie danych zarejestrowanych przez jednostkę pojazdową i na karcie kierowcy powinno uwzględniać wyłącznie dni zarejestrowanej działalności. Uwzględniając treść pkt 3 preambuły tegoż rozporządzenia, należało przyjąć, że okres maksymalny może obejmować tylko sumę dni działalności, która podlegała obowiązkowi rejestracji, a nie ciąg kolejno następujących po sobie dni kalendarzowych, niezależnie od tego, czy działalność rejestrowana była w tych dniach wykonywana. W ocenie Sądu, o obowiązku stosowania treści tego rozporządzenia przy ustalaniu częstotliwości pobierania danych z jednostki pojazdowej oraz kart kierowców, decyduje art. 91 ust. 3 Konstytucji RP i związana z tym przepisem zasada zobowiązująca organy administracji do przestrzegania pierwszeństwa prawa wspólnotowego wobec prawa krajowego i odmowy stosowania prawa krajowego niezgodnego z prawem wspólnotowym. Naruszając zasadę prymatu prawa unijnego nad prawem krajowym organ odwoławczy pominął, że dniami zarejestrowanej działalności (pkt 3 preambuły rozporządzenia Komisji) są dni, w których działalność kierowcy powinna być rejestrowana dla potrzeb skutecznej kontroli przestrzegania przez kierowcę i przedsiębiorstwo przepisów dotyczących czasu prowadzenia pojazdów i okresów odpoczynku ustanowionych rozporządzeniem (WE) nr 561/2006. Okresami składającymi się z dni nierejestrowanej działalności są te okresy, gdzie nie można przedsiębiorstwu przypisać ustawowego obowiązku rejestrowania działalności kierowcy, czyli dni, w których kierowca nie prowadzi pojazdu i jednocześnie nie podlega obowiązkowi odpoczynku. Innymi słowy, nie są to wszystkie dni kalendarzowe jak przyjmuje GITD, kierując się wyłącznie przepisami krajowymi. Zdaniem Sądu, nie można wymagać od adresata normy ustanawiającej wymóg sczytania danych rejestrowanych, aby realizował ten wymóg także za dni, w których obowiązek rejestracji danych nie istniał. Stosowanie zaś sankcji administracyjnej (np. kary pieniężnej) może mieć miejsce tylko wówczas, gdy istnieje w porządku prawnym wyraźna norma prawna podlegająca sankcjonowaniu (norma sankcjonowana). Ponieważ nie można połączyć wymogu rejestracji czasu pracy kierowcy z okresem jego zatrudnienia u przedsiębiorcy, to nie można karać za brak rejestracji danych, gdy kierowca nie wykonuje przewozu lub nie jest obowiązany odpocząć od wykonywania przewozu. Ten sam wniosek odnosi się do obowiązku sczytywania danych z urządzeń rejestrujących pojazdu (tachografu). Dlatego też GITD winien uwzględnić w toku swych działań kontrolnych jedynie dni rejestrowane, czyli takie które powinny interesować organ ze względu na cele regulacji nakładających ograniczenia w zakresie czasu pracy kierowcy. Potwierdzeniem stanowiska Sądu jest też treść § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu, który brzmi następująco: "Pobrane dane, o których mowa w § 3 i 4, podmiot przechowuje w oryginalnym formacie przez okres co najmniej dwunastu miesięcy, licząc od daty ich zarejestrowania w tachografie cyfrowym lub na karcie kierowcy". W tym przypadku wprost mowa o zarejestrowaniu danych w odniesieniu do tachografu i karty kierowcy. Niezasadnym jest więc formułowanie wniosku, iż zarejestrowana działalność to wszelka działalność podmiotu (dni kalendarzowe). Zatem zarejestrowana działalność to dane zarejestrowane (nagrane) w tachografie cyfrowym lub na karcie kierowcy (zob. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 30 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 376/16, opubl. w CBOSA). Z tego, co wyżej powiedziano, wynika jednoznacznie, że w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji nie wyjaśniono istotnych dla sprawy okoliczności w postaci nieustalenia okresów sczytania danych z kart kierowcy za dni działalności rejestrowanej, czyli zgodnie z treścią pkt 3 preambuły Komisji (UE) nr 581/2010. To naruszenie obowiązków określonych przepisami art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i w rezultacie obligowało Sąd do uchylenia decyzji organów obu instancji. Wbrew zarzutom skargi, Sąd nie dopatrzył się wskazanych w niej pozostałych naruszeń prawa. W szczególności chybiony jest zarzut naruszenia art. 92b i art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym. Sąd podziela stanowisko organów o niewykazaniu przez skarżącego przesłanek do zastosowania powyższych regulacji. Podmiot świadczący usługi transportowe, domagając się zastosowania przesłanek wyłączających odpowiedzialność winien wykazać w postępowaniu, iż uczynił wszystko, czego można było od niego rozsądnie wymagać, aby do naruszenia przepisów nie dopuścić. Jak podkreśla się w orzecznictwie, przedsiębiorca chcąc uwolnić się od odpowiedzialności powinien wykazać, że przedsięwziął wszystkie niezbędne środki zapobiegające powstaniu naruszenia prawa i jego przyczyny. Mając na uwadze obiektywną odpowiedzialność przewoźnika za naruszenie sankcjonowanych karą pieniężną przepisów u.t.d., jak również jego odpowiedzialność za naruszenie przepisów, których dopuszcza się kierowca, niemożność przewidzenia zdarzeń lub okoliczności, dla uwolnienia się od odpowiedzialności na podstawie przepisu art. 92 c ust. 1 u.t.d. powinna być wykazana przez przewoźnika przy uwzględnieniu kryterium odpowiednio wysokiej staranności (zob. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 12 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Go 904/14, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 1 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 1168/14, opubl. w CBOSA). Z powyższych względów i na podstawie art. 134, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie orzekł jak w sentencji. O kosztach orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni wyrażoną powyżej ocenę popełnionych naruszeń w zakresie ustalania odpowiedzialności administracyjnej skarżącego określonej w lp.6.3.11 załącznik nr 3 do u.t.d.