II SA/Rz 1762/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak /spr./ Sędziowie WSA Piotr Godlewski AWSA Karina Gniewek - Berezowska Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2022 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego od decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego - skargę oddala - Przedmiotem skargi M. K. (dalej w skrócie: "skarżąca") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu (dalej w skrócie: "SKO") z dnia 15 września 2021 r. nr SKO.401.ZP.1901.160.2021 umarzająca postępowanie odwoławcze od decyzji Prezydenta Miasta [...] (dalej w skrócie: "Prezydent Miasta") z dnia 21 lipca 2021 r. nr UGG-U.6733.41.2021 o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Kwestionowana decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. Decyzją z dnia 21 lipca 2021 r. nr UGG-U.6733.41.2021 Prezydent Miasta ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie sieci wodociągowej dn110 i sieci kanalizacji sanitarnej dn200, na działkach nr [...], [...], [...], [...] położonych w [...] w rejonie ul. [...] (Obręb [...]). Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, SKO decyzją z dnia 15 września 2021 r. nr SKO.401.ZP.1901.160.2021 działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm. – dalej w skrócie: "k.p.a.") – umorzyło postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji SKO powołując się na wyroki sądów administracyjnych stwierdziło, że skarżącej nie przysługuje status strony postępowania. Brak bowiem wpływu planowanej inwestycji - sieci wodociągowej i sieci kanalizacji sanitarnej na sytuację prawną skarżącej, albowiem projektowana sieć nie przebiega przez działkę, do której legitymuje się ona tytułem własności, a ponadto działka skarżącej nie znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji. SKO stwierdziło, że powołana przez skarżącą decyzja tego organu z dnia 28 stycznia 2021 r. nr SKO.401.ZP.101.3.2021 zapadła w innym postępowaniu, a ponadto kwestia posiadania statusu strony przez skarżącą nie była wtedy przedmiotem pogłębionej analizy. SKO wyjaśniło, że stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. W ustawowym terminie skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję SKO. W uzasadnieniu skargi skarżąca zakwestionowała stanowisko SKO, że jej działka nie znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji. Skarżąca wywodzi swój interes prawny w sprawie z przepisu art. 74 ust. 3a ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, twierdząc, że jej działki o nr ew. [...], [...] znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji (działka nr [...] przylega do terenu inwestycji, a działka nr [...] leży w odległości poniżej 30 m od terenu inwestycji), a także z art. 140 Kodeksu cywilnego. Skarżąca stwierdziła, że tylko uznanie za stronę postępowania pozwoli na realne zabezpieczenie jej interesów jako właściciela działki sąsiadującej z działkami objętymi inwestycją. Nie będąc stroną nie ma możliwości zapoznania się z charakterem przedsięwzięcia, jego zakresem, ani tym czy realnie będzie ono oddziaływać na jej nieruchomości. Skarżąca wyjaśniła, że nabywając działki nr [...] i [...] sprawdziła ich status prawny i możliwość przyszłego zagospodarowania, jak również sprawdziła status działek sąsiednich. Z uzyskanych od urzędników informacji wynikało, że działki nr [...] i [...] są działkami leśnymi, leżą w obszarze dla którego brak jest planu miejscowego, nie posiadały zgody na przeznaczenie nieleśne w planach które utraciły ważność. Graniczenie z terenem leśnym przy obecnym zanieczyszczeniu środowiska stanowi dla właściciela niewątpliwą korzyść, nawet pomimo ograniczeń w zagospodarowaniu terenu. Skarżąca zwróciła uwagę, że inwestorzy orientacyjnie zakreślili na mapie obszar inwestycji, nie podając jednak rzeczywistej powierzchni, jaka ulegnie przekształceniu. Ponadto skarżąca przedstawiła liczne zarzuty dotyczące decyzji Prezydenta Miasta o lokalizacji inwestycji celu publicznego, dotyczące w szczególności braku uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, posługiwanie się decyzją środowiskową wydaną dla innego przedsięwzięcia, ingerowanie przez Prezydenta Miasta w treść wniosku inwestorów (sposób realizacji inwestycji), wewnętrzną sprzeczność decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, niespełnienie przez planowaną inwestycję wszystkich przesłanek do uznania jej za inwestycję celu publicznego. Skarżąca zwróciła uwagę, że postępowanie, w którym przyznano jej status strony dotyczyło lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie kanalizacji sanitarnej i sieci wodociągowej m. in. na działkach leśnych nr [...] i [...]. W zakresie przebiegu inwestycji na działkach nr [...] i [...] w aktualnym wniosku nieznacznie zmodyfikowano zakres inwestycji - skrócono o kilka metrów. W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej w skrócie: "p.p.s.a."), sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W niniejszej sprawie skarga podlega oddaleniu, bowiem Sąd nie stwierdził naruszenia przepisów prawa, tak procesowego, jak i materialnego. W pierwszej kolejności Sąd wyjaśnia, że zakres sądowej kontroli wyznacza jej przedmiot. Przedmiotem niniejszej sprawy jest wydana w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 i art. 105 § 1 k.p.a. decyzja SKO z dnia 15 września 2021 r. nr SKO.401.ZP.1901.160.2021 o umorzeniu postępowania odwoławczego, wobec stwierdzenia przez organ, że skarżąca nie posiada przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie sieci wodociągowej dn110 i sieci kanalizacji sanitarnej dn200, na działkach nr [...], [...], [...], [...] położonych w [...] w rejonie ul. [...] (Obręb [...]). Tym samym Sąd nie jest uprawniony do kontroli legalności decyzji merytorycznej w przedmiotowej sprawie, a więc decyzji Prezydenta Miasta z dnia 21 lipca 2021 r. nr UGG-U.6733.41.2021 o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Sąd bada wyłącznie legalność odmowy przyznania skarżącej przymiotu strony, a konkretnie, legalność wydanego w tym przedmiocie rozstrzygnięcia. Kwestie związane z ustalaniem sposobu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zostały uregulowane w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 503 – dalej w skrócie: "u.p.z.p."). Przepisy u.p.z.p. nie zawierają unormowania odnoszącego się do pojęcia strony w sprawach dotyczących ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, co oznacza, że zastosowanie znajduje przepis art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie "strony" jest kategorią prawa materialnego. Oznacza to, że interes prawny uprawniający do wszczęcia postępowania i bycia w nim stroną musi znajdować oparcie w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego. Nie wystarczy wewnętrzne przekonanie danego podmiotu w tym zakresie, które zwykle wiąże się z interesem faktycznym, a nie prawnym (tak słusznie NSA w wyroku z dnia 26 września 2019 r., sygn. akt I OSK 178/18). Zgodnie ze stanowiskiem ugruntowanym w judykaturze, stronami w postępowaniu dotyczącym ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego są inwestor, właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości, na której ma być realizowane przedsięwzięcie, a także właściciele (użytkownicy wieczyści) działek, na które rozciąga się oddziaływanie (wpływ) planowanej inwestycji. Co istotne, przymiotu strony w tym postępowaniu nie określa się poprzez odniesienie do obszaru oddziaływania obiektu zdefiniowanego w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, który w tym postępowaniu nie znajduje zastosowania. Oddziaływanie planowanej inwestycji należy w sprawie dotyczącej ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego ustalać biorąc pod uwagę przepisy u.p.z.p. określające zasady kształtowania ładu przestrzennego z wykorzystaniem elementów zasady dobrego sąsiedztwa, oraz w normach prawa cywilnego, dotyczących prawa własności i granic korzystania z tego prawa (zob. wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 2848/18). Sąd podkreśla, że sam fakt, że dana nieruchomość sąsiaduje z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja, nie pozwala na automatyczne przyjęcie, że planowana inwestycja na nią oddziaływuje. NSA w wyroku z dnia 9 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2128/13 słusznie wskazał, że właściciel nieruchomości sąsiedniej ma interes prawny do uczestniczenia jako strona w postępowaniach administracyjnych, w wyniku których może zapaść decyzja kształtująca stosunki na sąsiedniej nieruchomości poprzez określenie sposobu jej zagospodarowania. Ustalenie to będzie bowiem wywierało wpływ na wykonywanie prawa własności przez właściciela na sąsiedniej nieruchomości, jednak ów wpływ musi być poparty konkretnym przepisem prawa wskazującym na możliwą kolizję ze sposobem wykonywania prawa własności. Uwzględniając zgromadzony materiał dowodowy Sąd stwierdza, że uprawniona była ocena SKO, zgodnie z którą w niniejszej sprawie planowana inwestycja nie wpływa na sytuację prawną skarżącej. Skarżąca jest wprawdzie właścicielką działek ew. nr [...] (sąsiadującej z terenem inwestycji) i nr [...] (położonej w odległości ok. 30 m od terenu inwestycji), jednakże inwestycja polega na budowie sieci wodociągowej i sieci kanalizacyjnej, które będą umieszczone w ziemi i nie spowodują żadnego oddziaływania na nieruchomości skarżącej zarówno w trakcie realizacji inwestycji jak i w trakcie jej użytkowania. Sąd zwraca uwagę, że inwestycje takie jak sieci wodociągowe, kanalizacyjne, usytuowane pod ziemią (inwestycje liniowe podziemne) co do zasady oddziaływują tylko i wyłącznie na tereny (działki) przez które przebiegają. Przedmiotowa inwestycja nie wprowadza również żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu i wykorzystaniu nieruchomości skarżącej. W takim stanie faktycznym trafne było stanowisko SKO, że skarżąca nie miała legitymacji procesowej do złożenia odwołania. Odnosząc się do twierdzeń skarżącej, która wywodzi swój interes prawny z przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 1029), Sąd wskazuje, że w przedmiotowym postępowaniu nie było wymagane wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanej inwestycji, gdyż nie jest to przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko. Natomiast powołana w skardze decyzja Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 24 lipca 2020 r. nr WOOŚ.421.4.2020.JK.25 o środowiskowych uwarunkowaniach dotyczy innego przedsięwzięcia, tj. wyłączenia z produkcji rolnej gruntów leśnych zlokalizowanych na działkach nr [...], [...], [...] i [...], na co zresztą skarżąca sama zwróciła uwagę w skardze. Tym samym w niniejszej sprawie źródłem interesu prawnego skarżącej nie mogły być powołane w skardze przepisy ustawy środowiskowej. Jak już wyżej wspomniano, zakres sądowej kontroli nie mógł objąć decyzji Prezydenta Miasta o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, dlatego też Sąd nie jest uprawniony do odnoszenia się do zarzutów skarżącej jej dotyczących. Mając powyższe na uwadze, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.